区直管社区:城市基层社会管理体制的实践分析--以铜陵市铜官山区为例

◎ 陈圣龙

区直管社区:城市基层社会管理体制的实践分析
--以铜陵市铜官山区为例

◎ 陈圣龙

长期以来,我国城市基层社会一直实行"街居制"管理体制.新时期,随着社会转型、企业转制和政府职能的转变,社区的居民结构和工作任务发生了深刻的变化.为适应城市治理和社会发展的要求,城市基层社会管理体制在保持"街居制"架构下经历了三次变革,并都取得了一定的成效,但同时都没有从根本上解决城市基层管理关系不顺、职责不清等难题.为此,需要用新思维来突破城市基层管理体制的改革困境,而铜官山区"区直管社区"改革契合了改革需求,通过撤销街道办事处,重构基层社会管理体制,实现了政府行政管理与社区自治的有效衔接和良性互动.

区直管社区 城市基层管理 街道办事处 居委会

社区是一定地域范围内的人们基于共同的利益和需求、密切的交往而形成的具有较强认同的社会生活共同体[1](P61),是居民栖息的港湾,生活的家园.同时,社区也是社会管理的基本单元,社区管理和服务的质量与效率直接关系到亿万社区居民的日常生活,而社区管理和服务的质量与效率关键在于健全有效的社区管理体制.2011年2月19日,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话中强调指出,要"进一步加强和完善基层社会管理和服务体系,把人力、财力、物力更多投到基层,努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作,强化城乡社区自治和服务功能,健全新型社区管理和服务体制."新时期,我国基层社会发生了深刻的变化,传统的社区管理体制已很难适应现实的发展需求,为此,如何构建科学合理的社区管理体制成为考验城市政府治理能力的一道新难题.

一、城市基层社会管理体制的运行困境

在计划经济体制下,我国的城市管理建立在行政化的单位制为主、街道-居委会制为辅的体制基础上,权力高度集中,实行单一的行政化管理.改革开放30年来,伴随市场经济的强劲发展,我国城市化强力推进,城市化率由1978年的17.9%增长到2009年的46.6%.[2](P9-10)在城市规模迅速扩张的同时,我国城市的基层社会结构发生了深刻的变化.

首先,城市社区的居民结构发生了深刻的变化.在计划经济体制下,社区具有较强的稳定性和封闭性,社区居民主要是具有本地户籍的居民.社区管理和服务的对象主要是少数未就业的家庭妇女和个别的社会闲散人员.改革开放以来,在市场经济的强烈冲击下,企业改制全面展开,大量的"单位人"回到社区成为"社区人",社区管理与服务的对象逐渐增多.此外,在快速的城镇化进程中,大量的农村人口开始进入城市,并生活在城市社区.据统计,目前全国共有6.7亿城镇居民(其中包括数以千万计的低保人口、下岗失业人员、残疾人、老年人、未成年人等特殊群体),加上大约2.6亿生活在城市的农民工,全国8.7万个城市社区平均每个社区的居民人数已超过1万人.社区居民结构的深刻变化,迫切要求社区打破以往封闭式的社区管理,积极转变工作方式,主动地为社区居民服务,并尽可能地将在社区居住的所有居民纳入社区管理与服务的范围,以满足居民群众的多样化需求.

其次,城市社区的工作任务发生了深刻的变化.伴随单位体制的解体,原来"单位办社会"所负担的大量社会管理和公共服务职能逐步转移到社区.据朱健刚调查,在企业改制过程中,从单位溢出转移街道的社会功能就有30多项.与此同时,单位体制外的社会空间急剧膨胀,个体户、私营企业都需要社区来管理,外来民工、流动人口更给社区工作带来许多新的难题.居民委员会除承担大量的社会治安、公共卫生、计划生育、文体教育、劳动就业、低保救济等传统社区公共服务外,还要承担社区禁毒、社区矫正、流动人口管理、社区消防、商业维权、预防青少年违法犯罪、家政服务等多样化服务需求.社区成了"大箩筐",各项事务最终都由社区来具体办理和贯彻落实.婆婆妈妈管社区的局面在当下已无法胜任各项社区事务.

面对基层社会的深刻变革,传统城市基层管理体制无论在运行方式还是整合功能上都无法适应当前基层管理和服务的需求.为此,创新城市基层社会管理体制、化解基层治理的矛盾与困境成为城市经济社会发展亟须解决的现实问题.

二、城市基层社会管理体制的改革历程

社区是城市的细胞.社区治理的成效直接关系着城市经济发展、社会稳定和居民生活的幸福指数.针对城市管理体制在现实运行中出现的种种问题,从20世纪90年代开始,地方政府就不断探索改革城市基层社会管理体制,从全国范围内来看,大体上经历了以下三种改革探索:

一是"两级政府,三级管理"的上海模式. 随着城市街道办事处辖区范围内各项社区职能包括社区服务、社区教育、社区治安、社区医疗卫生和社区保障的蓬勃发展,原来的街道管理体制越来越显得与之不相适应.为此,上海市从1995年9月开始进行"两级政府,三级管理"的试点.此外,北京、济南、南京、杭州、西安、成都、重庆、哈尔滨等城市也紧随其后,在80年代和90年代分别进行了一轮或两轮不同程度上的街道管理体制改革.街道管理体制改革的主要内容是打破条块分割,向街道下放权力;建立街道财政;开展社区共建;面向社区发展调整党群社团的组织与功能.[3](P96)在"两级政府,三级管理"的管理体制下,街道办事处成为一级管理的地位得到明确,街道办事处成为街道行政权力的中心,"以块为主、条块结合".总体来看,此次改革解决了街道办事处办事无权的问题,但同时也推动了街道办事处不断地走向"准政权化". 在压力型的政府体制下,区政府为完成上级政府交办的任务,相关职能部门把大量的工作转嫁给街道办事处,街道办事处对社会性、群众性、公益性工作负全责,既承担行政管理职能,还承担社会管理职能和经济管理职能.而街道办事处为了应付庞杂繁冗的行政事务,基本上都按照"一级准政府"或者说"相当于一级政府"来设置相关职能部门,街道办事处内设机构科室化,且权力、财力、人力都大大增加.[4](P56)机构膨胀、人员增多是这次改革的伴生品.

二是"组织再造,社区自治"的沈阳模式.伴随体制改革和社会结构转型,政社分离成为20世纪90年代改革的必然要求,以城市基层管理体制为主题的城市社区建设应运而生.1999年的"沈阳模式"回答了"社区是什么"这样一个基础性和根本性的问题.明确了社区定位:社区是一个以利益为纽带、以认同感和归属感为核心要素的自治共同体社区的区域定位是"小于街道,大于居委会",既不是上海的街道行政社区,也不是过去的居委会辖区.社区建设的出发点是发挥社区居民的自治功能,[5](P63)同时在社区内创造性地设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区(管理) 委员会3个社区自治的主体组织.社区成员代表大会: 即"决策层",是社区最高的民主管理权力机构.社区成员代表由社区居民、驻社区单位、团体按一定比例推荐产生.社区议事协商委员会:即"议事层",是社区成员代表大会推荐产生的议事协商机构.成员由社区内有声望的知名人士、居民代表以及单位代表等人组成,主任一般由社区党组织负责人兼任.议事协商委员会作为社区成员代表大会闭会期间的常设的义务的工作机构,定期召开会议,行使社区民主议事、民主监督的职能.社区(管理) 委员会:即"执行层",是经社区成员代表大会选举产生的执行机构.社区委员会设主任、副主任及委员若干名,一般3-6 名.委员会是社区各项工作的实际组织者、实施者.[6](P63)该模式为社区自治的制度设计和实践运行找到一条很好的实践模式,但是在社区居委会日益行政化的制度环境下,居委会的主要疲于应付上级政府下派的各项行政事务,很难有时间有经历带领社区居民开展社区自治,故该模式并没有从根本上为社区自治的发展寻找到合适的土壤.

三是"理顺关系,转变职能"的江汉模式.长期以来,受各种因素的影响,居委会的人事任命权和办公经费的审批权都掌控在基层政府职能部门手中,并对居委会形成强大的控制权,居委会不得不成为基层政权的"腿",出现了"居委会就像下水道,什么东西都往里倒"的局面.社区居委会集行政管理、社会管理、自治管理"三位一体",把本该为居民服务变成了对政府负责,承担了大量行政事务,工作行政化倾向严重,没有更多的精力担负和完成社区内部自治事务,居民自治职能缺位.在这种格局下,居委会被严重的行政化,很难真正充当居民利益的代言者.社区的居民也缺乏对政府部门公共服务数量和质量的监督渠道和评判权.因此,基层政府部门也乐得把本该自己做好的服务,一股脑地塞给居委会,自己倒是成为居民委员会工作实绩的监督者和评判者,行使规划、布置、检查、监督的职权,形成"基层政权不到基层"的怪现象.[7](P150)

针对这种情况,2000年武汉市江汉区率先开始了政府职能社区化进程,实施分权改革,在社区建立社区工作站,推进"五个到社区":工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区.随后又实施了社会治安和综合治理、城市管理、劳动保障和就业、社会服务"四到社区",以全面改变社区面貌.2008年建立完善了社区公共事务分类管理体系,并分别成立"街道办事处协管中心"和"街道办事处服务中心",全面推进管理服务机制创新,提升社区协管、社区服务、居民自治的效能.总体来看,这次改革初步理顺了街道与社区间的组织关系与职责分工,提高了街道办事处的工作效能.但是这次改革在保持政府管理体制整体不变、政府职能未能明确理清和转换、其他方面的综合性配套改革方案未能制定的前提下实施,在街道层面成立的两个中心,很可能成为新一层政府管理组织,专门处理社区管理和服务方面的事务,而使街道办事处成为实体意义上的"第三级政府",增加政府的机构和层级.[8](P71)

通过上述分析,可以发现城市基层社会管理体制的三次改革都取得了一定的成效,但也都存在着明显的不足.究其根源,这些改革都没有改变"街居制"管理体制.在"街居"的基层社会管理体制下,区、街、居三级组织功能错位所引起的事权分离、权责分离、事财分离的状况没有发生根本性的变化.社区改革的目标模式不明确、方向感不突出,社区建设缺乏可持续发展的动力机制问题仍很明显,社区居委会很难承担起居民自治和基层社会管理的重任.新形势下,随着居民民主意识的不断增强,对社区自治和服务的要求越来越高,改革已势在必行,而传统的改革思维以很难解决现实中的体制困境.为此,城市基层社会管理体制的改革困境亟须用新的思维来化解.

三、区直管社区:城市基层社会管理体制的中观变革

为了探索建立机制顺畅、运转高效的城市基层社会管理体制,2010年安徽省铜陵市铜官山区①突破了常规改革思维,在全区范围内全部撤销街道办事处,实行"区直管社区"综合体制改革.纵观此次改革,其改革措施主要包括以下方面:

1.整合条块力量,重构社区管理体制.铜官山区根据城市交通、居住环境、地域面积、人口数量、社区现状和未来发展等情况,将原6个街道办事处和49个社区工作站整合为18个社区公共服务中心,撤销街道办事处,实行区直管社区,减少管理环节,实现一级政府两级管理.整合后的新社区,建立起"一个核心、三个体系"的组织架构,即以社区党工委为核心,社区居委会、社区公共服务中心、各类社会组织为支撑.一是成立社区党工委,为社区提供坚强有力的建设组织的核心.社区党工委直接隶属区委管理,与公共服务中心合署办公.对辖区内地区性、社会性、群众性工作负全责.社区党工委由5-9人组成,设书记1人,副书记1人,成员由辖区单位党组织负责人、社区居委会主任、公共服务中心成员等组成.二是重新选举社区居委会,强化居民自治组织.居委会由5-9人组成,居委会主任可由社区党工委书记通过民主选举形式担任,居委会成员可与社区党工委成员通过民主选举形式交叉任职.设兼职委员若干人,兼职委员由辖区内党政机关、企事业单位在职或退休老党员、老干部、社会知名人士等组成.选齐配强居民小组长、楼院门栋长,积极开展楼院门栋自治.居委会下设综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、市容卫生和文明创建、社会保障、经济服务等专门委员会.同时,成立社区居民代表大会,配齐配强社区居民小组长和楼栋长.成立社区议事委员会,完善社区自治组织架构.三是成立社区公共服务中心,为居民提供高效便捷的服务.社区公共服务中心统一设置综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务等7个专业服务窗口,接受社区党工委和社区居委会的统一领导和管理,对进驻社区的事项实行"一厅式"审批和"一站式"集中办理,最大限度的简化办事程序,缩短办结时限.社区公共服务中心设主任1名,副主任2名,主任由社区党工委书记或社区居委会主任兼任.中心实行主任负责制,内设相关职能岗位,各职能岗位和社区居委会各专门委员会两块牌子一套人马,对一岗多人的明确岗位牵头负责人.四是培育壮大社会组织,构建社会化服务体系.充分发挥市场机制、互助机制、志愿机制的作用,大力培育发展社区社会组织.加大辖区内业主委员会、物业管理机构等组建力度,支持鼓励参与社区建设,为居民提供专业化管理和服务.加大组建老年人、残疾人、妇女儿童、计划生育、文体健身、书画美术等群众性的协会团体,吸引居民广泛参与,充分发挥社团组织的作用.大力推行社区志愿者注册登记制度,加快志愿者队伍建设力度,鼓励和引导机关干部、企事业单位技术人员、社区居民广泛参与志愿服务活动.加快培育中介、医疗卫生服务站、养老托老服务等专业服务组织.通过政府购买服务,推进公共服务市场化、社会化和专业化.

2.加强社区人员配备和组织建设,推动社区基层民主发展.铜官山区在改革进程中注重推动社区居民自治的发展.一是配齐配强居委会成员班子.在全区范围内,按照一个社区对应一个居委会,重新进行了社区居委会的选举.在选举方式上,各社区居委会采取户代表选举的方式直接选举,社区居委会主任选举采取差额选配的办法.在选举程序上,在遵守有关选举工作的法律法规、政策和程序的前提下,引导社区选民广泛参与社区居民选举委员会推选、选民登记、候选人提名和选举投票等环节的工作,积极支持和参与选举工作.在候选人资格方面,社区居委会领导班子成员结构遵循"两个40%以上"原则,即年龄45岁以下的占40%以上,大专以上文化程度的占40%以上.目前,新社区直选率和一次性选举成功率达100%,社区居民投票率达82.3%.二是调整充实社区居委会的下属委员会的设置,增强居委会的自治能力.社区居委会作为居民群众性自治组织,既有组织社区居民开展自我管理、自我教育和自我服务的职责,也有协助政府开展相关工作的义务.因此,居委会工作的有效开展,需要相关组织的协助来共同完成,其中,社区居委会的下属委员会和居民小组是其重要组成部分.铜官山区重新整合后的社区,其下属委员会成员主要由社区居委会成员和社区工作者兼任,并吸纳居民代表、志愿者等积极分子参加.在此基础上,逐步把居民小组、楼院门栋群众性自治发展为社区居民自治的最基础性环节,充分发挥这些下属委员会的积极作用,形成社区居委会、居民小组、楼院门栋上下贯通、左右联动的社区居委会组织体系新格局,使社区居委会组织在社区管理服务和居民自治中发挥主体作用.三是拓宽居民参与的渠道,完善居民自治的载体.通过建立健全社区居民代表大会制度、居民公约制度、居民代表和党员代表议事制度等一系列体制机制,完善社区民主自治体系,建立健全社区党工委领导、居委会自治、公共服务中心承载的新型组织体系,激发社区自治活力和民主氛围.

3.明确部门职责分工,建立社区与区直部门工作对接新机制.一是理顺区直部门与社区的职能.铜官山区紧密结合区政府的"大部制"改革,将原街道党工委以及群团、武装等职能和原街道办事处相关公共管理、服务、部分审核审批等职能全部下放到社区,原街道的协护税、城管执法、城管执法、司法行政、拆迁拆违等主体职能收归区直相关职能部门,成立区协护税办公室、征迁中心等,实现分片归口管理,新社区协助上收职能部门做好相关服务功能.成立社区建设办公室,加大对改革后社区建设的指导和协调力度.二是建立公共事务进入社区"准入制".实行社区工作联席会议制度,区直相关部门和社区居委会共同研究解决社区建设、社会管理和公共服务等事项,协商部署相关工作,同时制定相关工作制度,对新社区组织开展培训和业务指导,并承担相关工作的汇总、审核职能.三是建立社区财务资产管理新模式.按照"统一核算、集中管理"和"权随责走,费随事转"的原则,社区设独立账户,经费由区财政直接核拨,实行报账制,逐步建立完善社区经费的预决算制度和财务审计制度.将社区财务核算职能集中到区核算中心,分户核算,各社区设置一名兼职报账员.社区房屋等固定资产归口区机关事务局统一管理,资产收益全部用于社区建设和社区工作.区国有资产管理委员会对原街道的债权债务负责,对新社区资产进行监督管理.在保障新社区办公经费、基本建设经费、管理服务经费的同时,下发了《关于进一步规范和完善社区工作及活动用房等居民服务设施建设的通知》,明确要求对整合调整后多余的社区工作用房用于居民服务.

4.科学调整人员,建立社区人事管理新规范.撤销街道办事处,实行"区直管社区"改革能否顺利推进关键在于原街道办事处和社区工作人员的调整分流问题能否得到科学合理的解决.为此,铜官山区在"综合配套,统筹推进"的原则指导下,将原街道、社区人员分流与区政府"大部制"改革有机结合起来,按照"老人老办法、新人新政策"的办法,在机关干部和街道、社区同志之间实行"双向选择",通过公开招考,民主推荐、组织考察等多种形式,科学合理地配置新社区和区直相关职能部门的人员力量,选强配齐新社区领导班子.对涉及调整分流人员,保留身份不变、职级不变、待遇不变,逐步过渡到同一机构、同一单位、同类人员实现统一管理、统一待遇.对街道在编(行政编、事业编)人员相应调整到区直部门、社区党工委或社区公共服务中心;街道聘用人员、社区工作站聘用人员符合条件的可聘用为社区公共服务中心工作人员;社区居委会现有人员经过重新选举进入调整后的社区居委会,多出人员符合条件的可进入社区公共服务中心,妥善安置.为了完善了社区工作者的管理,配套出台了机关和社区聘用人员管理办法和社区工作者管理考核办法等一系列规章制度.制定了《铜官山区社区工作目标责任制管理考核暂行办法》、《社区领导班子考核暂行办法》、《社区工作人员管理暂行办法》、《铜官山区聘用人员(含社区工作者)工资福利管理暂行规定》、《规范聘用人员(含社区工作者)劳动合同管理实施方案》.同时,规范了社区工作者工资福利管理,大幅提升新社区工作者的福利待遇.通过一系列科学合理的人员分流措施,打下了大局稳定、人心思定的良好基础,确保了改革的平稳有序推进.

5.巩固和强化网格化管理,建立社区运行新机制.新社区实行全员网格化管理,按照300户左右1人的要求划定责任区,配备社区网格管理责任人,在责任区内进行日常巡查和综合信息采集等工作,实行分类管理、重点服务.在此基础上,普遍实行AB岗制工作方式.A岗为业务岗位,如计生、民政、综治等岗位,要求工作人员业务相对专一、精通;B岗为服务岗位,按照每300户1人的标准配置,承担网格化管理工作.社区工作人员在负责自己承担的网格化管理工作(即B岗)的同时,还需要按照A岗的职责要求,将网格化管理人员的相关信息,根据自己所承担的A岗业务,进行分类整理.AB岗的划分,既要求每一位社区工作者既要对所承担的片区了如指掌,又要对特殊群体实行重点关注,把服务工作精细化,拓展社区服务功能.同时,网格化管理的实施,要求社区网格管理责任人变坐等服务为主动上门服务,对责任区范围内的公共服务投诉、公共设施投诉、公共事务服务、居民纠纷调解等负全责.各项业务在窗口集中受理、分口办理,形成"前台一口受理、后台分类处置"的工作机制.社区取消坐班制,实行开放式办公,窗口式服务.对面积较大、办事不便的社区在合适位置设立服务点,对较偏远、办事不便的居民实行网格人员上门服务和代理服务等.健全了网格化考评制度,《关于在社区开展网格化管理工作的实施意见》、《铜官山区社区网格工作人员考核暂行办法》、《社区工作人员实绩考核细则》和《网格化工作要求和服务内容》,对各社区年度目标任务、班子成员和网格管理等进行考核,尤其是采取职能岗位考核和网格岗位考核相结合、季度考核和年度考核相结合的方式,引进社会中介组织,开展群众满意度测评,客观评价网格工作人员的工作实绩.

四、区直管社区综合体制改革的初步成效

体制创新的目标应该是效率和民主,即提高行政效率,降低管理成本;扩大公民参与,促进合作共治.要实现这一目标,在改革中必须注意"凡是市场能够解决的尽可能交由市场解决,凡是社会能够办理的尽可能交由社会办理,政府集中精力办理应该由政府办理的事务".[9](P141)

铜官山区撤销街道办事处,实行"区直管社区"综合体制改革契合了体制创新的目标,并且取得了初步的成效.

1.减少了社区管理层级,提高了政府机构的行政效率.撤销街道办事处,实行区直管社区,打破了原有的社区管理模式,减少了管理层级,形成了区政府与社区的直接互动,大大降低了管理过程中的信息失真,使社会管理和公共服务更加贴近基层、贴近居民,有效提高了区政府的办事效率和服务居民的水平,为构建"小政府、大社会、小机构、大服务"的管理体制奠定了基础.当前,建设服务型政府成为社会的共识,减少办事环节、缩小政府规模、减小行政成本、提高政府机构办事效率已成为公众的一致需求."区直管社区"改革契合了当下社会的发展潮流.

2.推动了政府职能转变,理顺了政府与居委会间的职责关系.通过"区直管社区"综合体制改革,原由街道办事处办理属于区直部门履行的行政执法、审批、管理等职责全部归还有关职能部门,属于社区自治组织、民间组织履行的职责分别归还给这些组织.区政府各职能部门从"后台"走到"前台",简化了办事流程,提高了行政效率,节约了行政成本,并增强了服务意识、指导意识和责任意识,推动了政府行政功能和社区自治功能的协调互动.社区公共服务中心的成立,集中办理了政府委托社区的各项行政事务,有效地解决了政府组织与居委会关系不顺、职责不清、居委会"行政化"等问题,使社区居委会从繁琐的行政性事务中解放出来,有更多的精力组织社区居民进行自我教育、自我管理和自我服务.

3.整合了社区的公共服务资源,提高了社区为民服务的能力.一是大大增加了社区居民活动场所.6个街道办事处和49个社区整合为18个新社区后,区直部门和原街道的人、财、物等资源整合集聚到社区.原街道资产除满足新社区工作用房外,全部作为居民服务、活动场所,社区居民文化活动用房较改革前增长了57.9%.二是优化了社区工作者的年龄和知识结构.改革前的街道、社区共有工作人员569人,改革后精简至492人,大专以上文化程度的工作人员也从40.9%提升至53.8%.[10]三是有效地激发了社区工作者的服务意识和责任意识.社区全员网格化管理的施行,使原先浮在区和街道层面的资源进入社区,分散在各个条口和社区内部的资源得到有效整合,实现责权利相统一,社区的民生服务、城市管理、综治维稳等功能得到强化,社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区就业和保障等服务功能得到提升,群众对社区居委会的满意度不断提高.

4.扩大了群众参与的范围,推动了社区基层民主的发展.社区居民自治是社会的发育、社会组织的生长、社会权利的回归,是居委会组织动员下的有序自治.在市场化、经济全球化以及网络化的时代,社会的自治能力已日益成为国家稳定发展的重要前提,成为国家综合能力的重要组成部分.在社会自治能力发展中,社区的自治发展最具战略意义,因为,在这种自治中,社区能够比较有效地整合社会中的各种自治要素和自治资源,成为社会与国家合作治理的重要平台.[11](P60)社区居委会成员由社区居民直接差额选举,增强了社区居委会联系居民、服务居民的意识,提高了社区管理与服务的质量,调动了社区居民关注和参与社区公共事务的热情.此外,社区社会组织的广泛成立,为社区居民参与社区公共事务、丰富社区文化生活提供了新的组织载体,通过社会组织的成立与运作,培养了居民的自组织能力和自治能力,推动了社区基层民主的发展.

五、结语

早在2002年,南京市白下区就开始创造条件逐步撤销淮海路街道办事处,建立淮海路社区行政事务受理中心,强化党工委工作和社区自治功能,探索和完善城市基层社会管理体制改革.此后,北京、深圳、长春等地也陆续进行了撤销街道办事处,实行"区直管社区"的改革探索.但是这些城市都是在小范围内撤销街道办事处,且试行了一段时间后都没有在更大范围内推广.现实中,撤销街道办事处是一项系统性工程,涉及方方面面的事务,单靠某一或几个部门的力量很难推动,即使取得了初期的阶段性成果,也很难将这一改革在更大范围内推广.铜官山区撤销街道办事处,实行区直管社区的改革探索是在经过广泛的调研和研究后,得到区党委政府的大力支持并紧密结合区政府"大部制"改革的宏观背景下展开的,其顺利进行具有一定的特殊性.

那么,铜官山区撤销街道办事处的改革实践是不是仅是特例而已,不具有推广性呢?笔者认为,铜官山区的改革探索突破了城市基层管理体制的改革困境,从根本上重建了社区管理结构,明确了区政府相关职能部门与社区居委会之间的职责分工,有效地解决了政府职能履行与社区居民自治之间的关系,实现了政府行政管理与社区居民自治的有效衔接与良性互动,增强了基层政府和社区居委会的管理和服务能力,拓展了居民自治的发展空间,推动了城市基层民主的发展,为城市基层社会管理体制的改革开辟了新的发展路径,它代表着城市基层社会管理体制的改革方向,对全国范围内的所有城市基层社会管理体制的改革创新都具有一定的参考价值.

其实,2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议就已经通过了关于废止1954年城市街道办事处组织条例的决定.作为区政府的派出机构,街道办事处自此失去了存在的法律依据.现实中,我国大多数地方政府还处于建设型或投资型政府的状态,还在直接办经济搞招商引资,在压力型体制下,政府的主要精力都放在招商引资上,[12](P46)街道办事处承担着繁重的经济发展、社会稳定等任务,一夜之间全部撤销街道办事处将引发很多社会问题.但是,撤销街道办事处的改革并不能因现实中的重重困难而终止.铜官山区的改革实践为中小城市基层管理体制的改革指明了发展方向,地方政府要积极主动转变职能,要在立足社区的基础上,将改革的突破点上移,将焦点聚集到街道办事处这一区政府的派出机构上,稳步地推进撤销街道办事处,实行区直管社区改革.通过改革,让政府职能部门和居委会职责分明、各归其位,给社区以发育和成长的制度空间,让社区充分发挥出加强和创新社会管理基石的作用.[13](P26)

注释:

①铜官山区是铜陵市主城区,是全市政治、经济和文化中心.区域总面积36平方公里,人口30多万,占全市总人口的近一半,城市人口的80%.2010年,地区生产总值的40个亿,财政收入达到4.5个亿,城镇居民人均可支配收入高于全市平均水平.1954年3月8日,铜官山区人民政府成立,下辖长江路、杨家山、铜官山、扫把沟、横港、石城路街道6个街道办事处.

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Community under Direct Administration of District: A Case Study of Tongguanshan District in Tongling City

Chen Shenglong

The "subdistrict-community" administration system has been carried out for a long time in cities. Nowadays, the residential structure and work task in community have undergone great changes in accordance with social transition, enterprises restructure and government functions transformation. In order to suit with the requirement of city governance and social development, city's social administration system has experienced three reforms and achieved some results, but they cannot solve problems such as confused management or unclear duties. Therefore, it is imperative to solve the predicament in the social administration reform by bringing in new thoughts. The reform of community under direct district administration in Tongguanshan is a good example which meets the requirement. By cancelling subdistrict offices and reconstructing urban grassroots administration system, the district realizes effective connection and positive interaction between government administration and community autonomy.

community under direct district administration; urban grassroots administration system; subdistrict office; community committee

D67

教育部人文社会会科学研究一般项目《大陆与台湾农村基层治理比较研究》(项目编号:10YJA810034)阶段性成果.

陈圣龙,华中师范大学中国农村研究院研究人员,主要研究方向为城乡基层治理.

(责任编辑:卢小文)