城市化进程中的民族和谐新探——以湖南城市民族工作为例

黄忠彩

(中华人民共和国国家民族事务委员会民族政策和民族理论研究室，北京 100800)

城市化进程中的民族和谐新探
——以湖南城市民族工作为例

黄忠彩

(中华人民共和国国家民族事务委员会民族政策和民族理论研究室，北京 100800)

中国在进入城市化高速发展阶段的进程中，随之而来各种社会问题不断出现。伴随着我国城市化进程的快速推进，城市中各民族和谐相处，共同进步，不管是在当地城市整体工作中，还是在民族工作中，对其社会稳定和可持续发展，都发挥了特殊的作用。然而在新的形势下，要进一步明确城市中民族工作的指导思想，大力推进城市民族工作的法制化进程;改进城市民族工作的工作方式，转变城市管理理念，强化城市民族工作中的服务意识;转变政府部门职能，充分发挥民族社区和民族社团在城市民族工作中的作用;建立完善的民族服务体系，切实解决城市少数民族的实际问题;建立和疏通少数民族权益诉求渠道，及时反映城市少数民族的意愿，才能把城市建设成为各民族共同发展的和谐家园。

城市化进程;城市民族工作;民族和谐;发展

城市化是社会发展的历史过程，是工业革命的伴生现象，一般是指工业化过程中社会生产力的发展，引起的地域空间上城镇数量的增加和城镇规模的扩大;农村人口向城镇的转移流动和集聚;城镇经济在国民经济中居主导地位，成为社会前进的主要基地;以及城市的经济关系和生活方式广泛地渗透到农村的一种持续发展的过程。按照中华人民共和国国家标准城市规划术语对城市化的定义，是“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。”［1］也是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程，同时也是一个生活方式转变、生产方式转变、组织方式转变和传统方式转变的过程。

改革开放30多年来，我国城市化进程快速推进。据国家权威统计数据统计，1979年，我国城镇人口占总人口比重只有18.96%，1989年提高到26.21%，1999年达到 34.78%，2009年为46.59%。［2］30年间，中国城镇人口占总人口比重提高了27.63个百分点。专家预测2010年中国城市化率可达50%。

20世纪90年代后期以来，中国进入城市化高速发展的阶段。城市的迅速扩张带来了发展上的不平衡，引发了众多的社会问题。清华大学人文社会科学学院院长李强教授对这些问题进行了研究，并认为这些问题的出现，主要是城市急剧变迁所带来的城市自身不协调、农村不协调，以及城乡之间不协调等三个大方面，涉及到城市社区管理、旧城保护、户籍制度、贫富差距、城市拆迁、住房保障、弱势群体、农民工就业、流动人口管理、城市社会规划，以及城市化的未来趋势等若干重大社会问题。［3］

随着城市化进程的加快，越来越多的少数民族人口涌入发达城市就学、务工、经商、旅游，形成了新形势下的一次少数民族人口大流动。据统计，全国目前在城市中流动的少数民族人口已达到3000多万，而且还在不断地增长。少数民族人口的大流动是中国经济发展、社会进步的必然结果和具体表现，加深了民族间的交流与合作。因此，在不断推进的城市化进程中，各民族的相互关系应是值得高度关注的社会问题。近些年来，尤其是民族地区的众多专家学者对这个问题进行了广泛探讨。城市化进程为民族关系的发展增加了若干影响因素，这些因素如人口流动、文化差异、经济利益、民族意识等使得城市民族关系更加多样化和复杂化。它们一方面促进了民族间的交流与融合，促使民族关系整体上向平等、和谐发展;另一方面也使民族关系出现了一些不和谐音符，民族间的冲突、矛盾时有发生。西北民族大学贾东海教授认为，城市化过程本身就是城市多民族化、文化多元化的过程。在城市化进程中族际交流、民族成员之间的交往空前增多，各民族间在政治、经济、文化上的接触的频率和范围大大增加，因而使得城镇民族关系更加多样化和复杂化，民族关系越来越多地与各种社会问题相互交织和相互影响。在各民族成员的交往过程中，因经济利益纠纷、风俗信仰差异、敌对势力挑唆等因素导致的群体性突发事件时有发生。因此，对于城市化进程中的民族关系问题，不能仅仅理解为部分民族成员间的或部分少数民族之间出现的单一问题，它也是涉及政治、经济、文化、发展等方面的社会问题。［4］青海师范大学孟彬教授也指出:随着我国城市化进程的步伐加快，越来越多的少数民族涌入城市。如何正确认识和处理城市化进程中的民族关系，进一步巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，是构建社会主义和谐社会进程中必须解决的重要问题。［5］

一、城市民族工作的经验和需解决的问题

党中央明确提出要构建社会主义和谐社会，按照中央的指示精神，在我国的城市化进程中如何促进各民族和睦共处，确保我国城市社会的和谐久安，仍是值得深入研究的重大课题。笔者带着以上问题赴湖南长沙、益阳、怀化等地对其城市民族工作进行调研，沿途与湖南省各级民委和几个城市的政府领导就如何进一步做好城市民族工作，促进社会和谐进行了研究，并力图从民族工作的角度进行一些探讨。

湖南省共有建制市29个，其中地级市13个，县级市16个。湖南省近年来竭力推进工业化、城市化、农业产业化，成效显著。目前，湖南省的城市化水平已达到40.45%。湖南省在推进城市化进程中，非常重视同步做好城市民族工作。在湖南省各级党委政府重视下，经过各级民委的共同努力，湖南省城市民族工作取得了较好实效，积累了一些成功经验，主要表现在:

(一)夯实基础做好民族政策和民族知识的宣传教育

坚持不懈地做好民族政策、民族知识的宣传教育工作。湖南省各级民委把民族政策、民族知识的宣传教育作为城市民族工作的一项基础性工作抓实抓好。他们分别是采取中心组学习、专题汇报、办培训班等形式加强对各级领导的宣传教育，帮助各级领导提高民族理论和民族政策水平，提高他们贯彻执行民族政策的自觉性;同时，采取在岗轮训、专题调研、探讨交流等方式加强对民族工作队伍的宣传教育，帮助他们不断提高城市民族工作水平;还借助会议、新闻媒体、节会活动加强社会宣传，进一步提高全体市民的民族团结意识。

(二)立足根本保障民族政策落到实处

从实际出发，保障党和国家的民族政策落到实处。长沙市坚持认真贯彻执行党和国家的民族政策、法律法规，从本市的实际出发，因地制宜地制定了一系列具体的政策措施，先后出台了《中共长沙市委、长沙市人民政府关于进一步做好民族工作的通知》、《长沙市培养选拔少数民族干部三年规划》、《长沙市人民政府办公厅关于进一步落实散居少数民族优惠政策的通知》、《关于加强少数民族工作若干优惠政策的通知》、《关于培养选拔使用少数民族干部的意见》等6个专门的文件 。在市委、市政府的其他文件中，凡涉及少数民族问题的都注意从政策上予以把握。

(三)加大力度增加民族工作经费，保障民族工作顺利开展

千方百计增加城市民族工作的经费投入。一是加大对民族乡村和清真企业的投入。长沙市先后筹资近400万元，为少数民族聚居的汉回村改善基础设施，改善交通条件和调整农业产业结构。现在该村388户村民共建有楼房687栋 ，98%以上的回族村民拥有彩电，80%的农户有洗衣机、冰箱、冰柜，少数民族群众生活水平大幅提升。二是逐年增加民族工作经费。近10年来，民族工作经费逐步增加，在2003年近60万元的基础上，市委常委会又决定从2004年起每年增拨市民宗局工作经费30万元，并列入财政预算。使民族工作部门真正做到有牌子、有位子、有车子、有票子 ，保证了民族工作的正常开展。

(四)多方协调推进城市民族工作的社会化

努力促进城市民族工作社会化。坚持以民族政策作为重要依据，加强协调和服务，指导有关部门及时化解民族矛盾和纠纷，谨慎处理涉及少数民族的案件，做好少数民族流动人口的管理教育工作。为了让少数民族流动人口了解城市的管理规定，长沙市将市政府的管理规定翻译成维吾尔文和藏文进行宣传。市公安局还特地从新疆招聘一名维吾尔族公安干警来长沙工作。近几年来，市民宗局、公安局、民政局积极配合、妥善处理了多起民族矛盾和少数民族流动人口伤亡事件，保护了少数民族的合法权益，维护了社会的政治稳定。

(五)抓住关键创新城市民族工作的领导体制

创新城市民族工作领导体制。长沙市早在1994年就建立了民委委员制，机构改革后，市委又及时成立了以市委副书记任组长，市政法委书记、市政府副秘书长、市委统战部长担任副组长的长沙市民族宗教领导小组工作，这一领导小组成员由市委、市政府相关的24个部门负责人担任。从而保证把城市民族工作切实纳入市委、市政府的重要工作议程。

在沿途调研中，湖南省各级民委反映了一些城市民族工作急需解决的问题:

一是城市社会中对少数民族的偏见仍然时有所现。由于湖南城市中绝大多数人口为汉族，这些社会成员中民族理论、民族政策、民族知识普及率不高，对少数民族仍然存在不同程度上的偏见。在少数人眼中，仍然将少数民族与落后、愚昧、野蛮、不卫生等联系在一起，在其目光和言语中难免会有流露。这些长期以来形成的社会偏见，给城市民族工作带来了一定的难度。

二是城市民族工作相关执法部门的管理水平亟待提高。一些城市管理部门对少数民族知之甚少，他们由于缺乏民族知识，对涉及民族纠纷的事不敢管、不愿管、也不会管。

三是城市少数民族迅速增长，民族之间的矛盾也相应增多。民族之间因社会经济交往和利益的调整，引起的矛盾和纠纷不断发生，这些矛盾和纠纷有民族之间的，也有与管理者之间的，而且往往容易发展成群体性事件。目前，少数民族流动人口问题已成为湖南城市民族工作的难点。在少数民族流动人口中，有的因违反城市管理规定而导致纠纷，有的为各自利益关系而冲突的事件也时有发生，这已成为城市民族工作中影响社会稳定比较突出的问题。而且这些少数民族流动人口内部分派系，分地域，鱼龙混杂，还有极少数不法分子和民族分裂分子企图利用一般的治安事件和城市管理过程中的冲突激化矛盾，扩大事态，破坏民族关系，这些情况给城市民族工作增加了复杂性。

四是传统的城市民族工作机制和条件很不适应新形势的需要。首先是没有现代化的设备和手段及时搞清城市少数民族的基本情况，尤其是流动人口中的少数民族的经济、文化、生活状况，无法对其做到动态的实时跟踪监测反馈。基本情况不清，工作往往带有一定的盲目性。其次是工作很被动，往往是民族摩擦的矛盾突出了、激化了，发生严重伤亡事件了，有关部门才临时叫民委去解决处理，充当“消防队”救急。同一城市相关部门密切配合、齐抓共管的城市民族工作机制未能很好建立起来。再是城市民族工作经费严重缺乏，有的城市民委除发工资外，工作经费很少，甚至负债。

二、城市民族工作的路径

城市民族工作是整个民族工作的重要板块，从湖南城市民族工作的调研中，有几个问题很值得探究和思考:

(一)如何充分认识新形势下城市民族工作

当今的城市民族工作面临着全新的形势，仔细分析与其密切相关的形势必须重视以下动态:

一是我国经济体制由计划经济改革为社会主义市场经济后，城市成为市场经济最活跃、最集中、最快速的反映场，各民族的关系在城市将受到市场经济的全面、深刻影响。

二是随着全国城市化的快速推进，城市人口不断增加，越来越多的各民族非城市人员，也随着市场经济的大潮进入城市经商、就业、求学、安家，他们要享有自己的合法权益，逐渐融于现代城市社会，会有一个较长的过程。

三是由于市场经济体制的建立和完善，城市和农牧区各民族的经济、文化往来越来越频繁，他们由于文化背景各异，由于各自经济利益有别，自此产生的摩擦矛盾机率增高。

四是中央提出要构建社会主义和谐社会，而进入城市的各民族是否和睦相处，应是建设城市和谐社会的重要基础。

基于以上分析，城市民族工作具有三大必然趋势:

第一，由于我国市场化、城市化的快速推进，城市少数民族日益增多，民族间摩擦矛盾机率也随之增高。因此，城市民族工作不管是在当地城市整体工作中，还是在整体民族工作中，其地位会越来越重。

第二，由于我国改革开放不断深入，现代交通、通讯日益发达，各民族群众在同一城市内及诸多城乡之间的交往面越来越宽，他们在本民族内及诸多民族之间的交往频率越来越高。因此，城市民族工作的任务会越来越艰巨，其工作难度也会越来越大。

第三，中央提出要树立科学发展观，要以人为本，做到全面发展和可持续发展，构建社会主义和谐社会，而城市民族工作的现有水平离以上目标的要求相差甚远。因此，新形势下的城市化进程对城市民族工作的要求会越来越高。

(二)如何把城市建设成各民族共同发展的和谐家园

开放、集聚、辐射是城市的最显著特征。开放型的城市具有极大的包容性，其人口、人才、资金的大量聚集，物质的丰富集散，信息的快速涌流，各种文化的交汇融合，都无不推动着城市迅速发展向前。而城市管理的最大任务即是如何遵从内在规律使其有序化。各民族在城乡间有序流动，成为城市建设的生力军;各民族文化在城市交融辉映，形成当地城市文化的特色，这既是现代城市发展的需要，也是现代城市发展的必然。而另一方面，一些少数民族随着市场经济的大潮，离开了千百年世代生息的偏远山区、高原、牧区，告别朝夕相处的亲人，勇敢地来到充满魅力而又陌生的城市谋求发展，这是少数民族迈入市场经济的可喜进程，也是民族进步的可喜进程。进入城市的少数民族不但为城市建设做出了应有贡献，同时也为城市与民族地区的物流、资金流、信息流、文化交流架起了无数座绵延不断的桥梁。因此，我们的城门应该为各民族群众洞开，热诚地欢迎他们到城市来发展，为他们在城市发展提供一切便利条件和帮助，把城市真正建设成为各民族友好相处、共同发展的和谐家园。

(三)如何推进城市民族工作的法制化进程

按照依法行政的原则，城市民族工作也应纳入法制化的轨道。促进城市民族工作的程序化、科学化、规范化，健全城市民族工作法制，首先要加快城市民族工作的立法步伐。条件成熟的尽早出台，需配套的尽量细化，应修改的及时修订。当前，要尽快修改《城市民族工作条例》。《城市民族工作条例》是1993年颁布的，对促进和规范全国的城市民族工作起到了积极作用。但10几年来的国际国内形势已发生了巨大变化，特别是国内1994年实行社会主义市场经济以来，在一定程度上改变了全社会的面貌，城市民族工作在这个变化了的社会大环境中也出现了许多新情况、新问题。在十多年前出台的《城市民族工作条例》已在很多方面不能适应现实工作的需要，应尽快根据目前的新情况加以适当修改。

其次，要切实加强城市民族工作队伍建设，树立民族工作执法主体权威。城市民族工作机构是政府行政工作的重要组成部分，城市民族工作依法行政不能缺乏执法主体或主体虚弱无能，要明确规定城市民族工作机构为城市民族法律法规的执法主体，赋予其执法权，并配备与其执法权相适应的工作条件。同时，要采取强化培训、竞争上岗等方式提高城市民族工作队伍素质，不断提高城市民族工作水平。

再次是要明确把城市民族工作密切相关的公安、工商管理、城市管理、卫生防疫、文化教育等政府部门，纳入城市民族工作执法主体。明确这些执法部门在城市民族工作的责任和义务。对这些部门要加强民族知识、民族法律法规和民族政策培训，让他们能够既按照其本行业的法律法规办事，也要按照党的民族政策和城市民族工作法律法规办事，以促进这些部门在城市民族工作中不断提高文明执法水平。

(四)如何把城市民族工作纳入构建和谐社会的议事日程

近些年来，全国各地都在大力推进工业化、城市化进程，最近中央又提出构建社会主义和谐社会，在推进城市化和建设和谐社会进程中，促进各民族在城市中的文化和谐、族际和睦，应是当前城市民族工作的重要任务。

在长期的城市民族工作中，大家对显性的民族和睦问题重要性认识很清楚，做了大量工作，取得了显著成效。但是，对在城市化进程中，如何促进各民族的文化和谐问题，还有很多工作要做。尤其是城市中民族文化和谐问题具有一定程度的隐性和软性，往往很不容易引起人们的应有重视，更缺乏对这一问题深层次的探究和研讨。

如何促进城市中民族文化和谐，是从根本上做好城市民族工作、妥善解决城市民族问题重大课题，它主要包括:

保持和充分体现城市的民族特色。是否具有鲜明的民族文化特征，它的城市建设规划、建筑物的风格、各种文化基础设施等方面，是否能充分体现这种民族文化特征。

在城市中促进民族平等。首先是要保障城市少数民族的合法权益。一般来说，城市总人口中少数民族的比例较小，这些少数民族的合法权益很容易被多数人忽视，或者相当部分人因为对民族政策、民族法律法规知之甚少而忽略少数民族应有的合法权益。其次是要注意消除民族偏见。一方面要继续消除长期历史遗留下来的对少数民族歧视的残余观念;另一方面，应注意不要把城市中某少数民族个体的错误，任意上升为对整个民族的偏见。如抓住一个小偷是少数民族，就不能以偏概全说这个少数民族小偷多。再次是要给城市少数民族创造各种平等的机会。包括受教育机会、就业机会、干部培养任用机会、出国出境机会等等。

妥善解决城市少数民族物质和精神生活中的特殊问题。进城后的少数民族，尽管都要汇入城市的现代生活潮流，但其在饮食、风俗习惯、语言文字、心理、宗教信仰等方面的民族特点，还会顽强地以不同方式保存很长时间，而且他们还希望自己的这些民族特点能得以代代相传，永世延续。我国宪法规定要尊重少数民族的风俗习惯、各民族有使用和发展自己的语言文字的自由、宗教信仰自由，在城市中理应有相应条件保障他们的这些权利，切实解决他们的特殊问题。

加强城市中各民族的文化交流。加强城市中各民族的文化交流，是促进各民族相互沟通、相互理解、相互学习、相互友爱、相互帮助的重要方式。为此，政府部门要尽可能为各民族开展文化交流提供更多更好的交流平台、渠道和机会，并在资金、场地等方面给予大力支持。

(五)如何改进城市民族工作的工作方式

鉴于城市民族工作面对新的形势、新的任务和新的工作对象，与之相适应，其工作方式也应随之转变。

1．转变城市管理理念，强化城市民族工作中的服务意识。

城市民族工作就社会职能而言也是城市社会管理工作中的一部分，在管理过程中，管理者与被管理者之间是平等的，大家只是社会分工不同而已。但是，由于我国“官本位”思想的影响，一些政府部门及管理人员面对被管理者，总是居高临下，有强烈的优越感和占有欲。［6］之所以某些管理部门的野蛮执法、执法犯法、索贿受贿现象屡禁不绝，这就是其重要的思想根源之一。在城市民族工作中，也时常出现城市管理部门对少数民族野蛮执法，伤害民族感情，引起民族矛盾激化，影响社会稳定。要改变以上状况，必须要转变“管理”就是“我来管你”的观念，要树立“管理就是服务”的理念，强化政府部门在城市民族工作中的“服务”意识。［6］确立“以人为本”的管理宗旨，城市民族工作部门和相关城市管理部门，必须要寓管理于服务之中，真正为在城和来城的少数民族，在经商、就业、求学、饮食、就医等方面提供帮助及服务，急少数民族之所急，想少数民族之所想，忧少数民族之所忧，真正使各民族在城市生活中安居乐业。

2．转变政府部门职能，充分发挥民族社区和民族社团在城市民族工作中的作用。

城市民族工作是一项系统的社会工作，工作量大，涉及面广。城市民族工作部门是政府的职能部门，人力、财力非常有限，必须要发动全社会来齐抓共管，协同努力，才能全方位做好这项工作。如果政府部门什么都想管，很可能有些事会越俎代庖，很难把所有的事都办好。要注意解决政府部门包揽一切、政府部门包打天下的职能过度问题，强化社会管理和城市民族工作的“民治”意识。可以把城市民族工作大致分为政务性的工作和事务性的工作，。对于政策性强的政务性的工作，责无旁贷由政府部门来承担，而对于社会性强的事务性工作，则应在政府部门的指导下发动全社会来做，充分发挥民族社区和民族社团的作用，让各民族群众自己来管理自己的事务。要加强城市中少数民族比较集中的社区建设，配备相应数量的少数民族干部，改善社区必备的管理和服务设施，保障必要的工作经费。为充分发挥民族社团的作用，及时反映和解决各少数民族的问题，可在条件具备的地方适当放开对民族社团的管理，在城区除继续发挥各民族统一的联谊会作用外，还应允许各民族依法成立单一民族的联谊会等社团组织。当然，在适当放开的同时应及时跟进对民族社团的依法管理。

3．完善行之有效的民族服务体系，真正解决城市少数民族的实际问题。

在城市的少数民族从偏远地区来到城市，是一个历史性的进步。但要真正适应城市的生活与工作，还面临很多问题及困难。如生活方式、语言障碍、人际关系、气候环境不适、文化差异以及可能遇到的种种民族偏见等等，都是制约城市各民族发展的因素。因此，当地政府要帮助城市各民族克服困难，使他们在踏入城市的第一步起，就能适应城市的生活和工作。

4．建立少数民族维护自己权益的渠道，发出城市少数民族自己的声音。

城市少数民族同样享有普通公民的合法权益，而且还享有国家民族法律法规及党的民族政策所规定的合法权益。当他们的合法权益受到侵犯时，他们应该有自己的诉求渠道，来维护自己的权利。因此，把少数民族的权益诉求纳入了畅通的行政和法律轨道，就能及时反映民情民意，切实保障各民族的权利，［6］实现城市社会的稳定与和谐。

5．建立和完善民族矛盾处置机制，有效保障民族团结和社会稳定。

有民族存在，民族矛盾就不可避免。通过我们的有效工作，只是尽量使这些矛盾发生得更少一点，矛盾的激化程度更轻一些。在城市民族工作中，不但要全力以赴地做好维护民族团结、防范民族摩擦的工作，同时还要建立和完善一套快速有效的民族矛盾处置机制。如信息及时准确反馈机制、应对突发事件快速反应机制、多部门有机协同配合机制、民间协商调解机制等等。一旦民族矛盾摩擦不可避免的发生了，必须及时启动民族矛盾处置机制，尽快地把民族矛盾化解在萌芽状态，尽量避免事态扩大和矛盾的进一步激化，以确保社会稳定。

［1］城市规划基本术语标准:GB/T 50280－98——中华人民共和国国家标准［M］．北京:中国建筑工业出版社，1999．

［2］中国统计摘要 2010［M］．北京:中国统计出版社，2010．

［3］李强．城市化进程中的重大社会问题及其对策研究［M］．北京:经济科学出版社，2009．

［4］贾东海．城市化进程中影响民族关系的因素 ［J］．西北民族大学学报 (哲学社会科学版)，2008．

［5］孟彬．浅析城市化进程中和谐民族关系的构建 ［J］．赤峰学院学报，2009，30(1)．

［6］王德靖．切实加强城市民族工作，推动湖南民族工作再上新台阶——本刊专访湖南省民委主任 ［J］．民族论坛，2008．

Abstract:The quick urban development in China has resulted in different social problems．The harmonious coexistence and mutual progress of all ethnic groups play a crucial role in social stability and sustainable development．In the new situations，it is necessary to do the following:to clarify the guiding principles related to the urban work concerning ethnic groups and its legislation，to improve the work-style for serving the ethnic groups，to bring the potential of the government and the ethnic communities and organizations into full play and to offer better channels for receiving appeals，which combine to help construct the cities into a harmonious home for all ethnic groups．

Key words:process of urbanization;urban work concerning ethnic groups;national harmony;development

(责任编辑 杨国才)

Ethnic Harmony in the Process of Urbanization:A Case Study of the Urban Work Related to Ethnic Groups in Hunan

HUANG Zhong-cai
(Research Department of Ethnic Policies and Theories，State Ethnic Affairs Commission of China，Beijing 100800，China)

C95－05

A

1672－867X(2011)02－0010－06

2010－12－18

黄忠彩 (1954－)，男 (侗族)，中华人民共和国国家民族事务委员会民族政策和民族理论研究室副主任。