中国特色协商民主的制度安排与实践形式

○许开轶

中国特色协商民主的制度安排与实践形式

○许开轶

建立在深厚的历史资源和现实基础上的中国特色协商民主不仅具有促进决策合理化和合法化、公民教育、实现良善生活和人与人之间相互理解与尊重等协商民主的一般功能，而且在当代中国，其还具有利益表达、维护稳定、价值导向等特殊功能。如何真正有效实现这些功能，是中国特色协商民主建设中首先需要考虑的问题，其中最根本的还是要落实在制度安排和实践形式上。

就中国目前的协商民主实践而言，基本政治制度领域、基层自治领域、政府与社会对话领域、决策领域的相关制度安排与中国社会主义社会的基本政治结构相适应，共同构成了中国特色协商民主的制度体系，而不同领域的协商民主又衍生出了诸多不同实践形式。

一、基本政治制度领域的协商民主

这一领域的制度包括有两个子系统：一是中国共产党与各民主党派、无党派人士之间的直接协商制度。协商制度对体现在政治协商、民主监督、参政议政方面的协商原则、内容、形式、程序作了明确、具体的规定，协商是在一定的制度和程序保障下进行的。这些规定主要体现在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(中发(2005)5号文件)中。二是中国共产党与各民主党派、各族各界人士在人民政协进行协商的制度。这种协商形式的性质、地位、作用、原则、主题、主要任务、职能等也有明确规定。这些规定主要体现在《中国人民政治协商会议章程》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发(2006)5号文件）中。

总的来看，基本政治制度领域协商民主的制度安排是以合作型政党关系为协商的前提、以人民政协为协商的主要论坛、以届别为基础的委员为协商主体的，其实践形式即协商运行机制遵循了严格的规范化的程序：首先是选择议案；决定对议案进行协商之后，经过收集信息，通过正式和非正式的协商、讨论和审议；经审议通过后的议案（提案）交有关部门办理；有关部门对于办理或不办理给予答复。这种基本政治制度领域的协商民主在我国已经实行了几十年了，相对比较成熟，并在实践中得到了不断完善和发展。

二、基层自治领域的协商民主

这类协商制度是随着20世纪80、90年代以来我国基层群众自治制度的确立而发展起来的。改革开放之前，由于国家对社会全能主义的控制，人们在利益上、思想上的单一性，不仅社会没有自治的空间，基层社会也缺乏实践协商民主的条件。而改革开放之后，随着国家权力在城乡基层社会控制力的减弱，城乡二元结构被打破，人口流动增强，以及人们经济自主权增多，生活多元化和利益冲突表面化等原因，城乡基层社会自治不断形成和发展，并得到国家的支持和认可，这为基层实践协商民主创造了条件。于是，在我国城乡基层社会兴起了各种协商民主的制度安排，其中影响比较大、推行比较广的实践形式有村（居）民会议、村民代表会议与居民议事会、民主恳谈会、社区论坛、民主评议会等。

此外，随着我国近年来企业改革的深化，现代企业制度的建立，企业员工参与意识的增强，企业成了我国基层协商民主新的增长点，其实践形式主要有集体协商制度和劳动恳谈制度等。这些制度和实践形式的共同特征是：决策和决定前鼓励人们畅所欲言进行讨论；保证参与者讨论发言的时间；参与者在相互尊重的基础上交换意见。据此有人认为其更能体现协商民主的精神，与协商民主的理想模式更为接近，但客观地说，目前由于参加的人数较多，协商很难充分；相当多的协商只是走走形式，往往是草草讨论、匆匆结束；协商结果的信息反馈不足等原因，基层自治领域协商民主的质量还明显不够，还需要在实践中进一步完善。

三、政府与社会对话领域的协商民主

政府与社会的对话是行政民主的重要表现，其既不同于自下而上的汇报和陈情，也不同于自上而下的指示和传达，而是平等和理性的双向沟通和交流，具有直接性、平等性、双向性、开放性、广泛性等特征，因此成为发展协商民主的主要领域之一，特别是改革开放以来，随着市场经济的发展引致的利益多元化，以及人们民主法治意识的增强，公民参与政府公共政策制定、利益表达的诉求日益强烈。针对这种情况，早在1987年党的十三大报告中便明确提出要建立和完善政府与社会的协商对话制度。时至今日，为了使政府与社会能够公正、平等地进行对话，以及使协商对话长期进行下去，我国已经创设了协商对话的召集人制度、主持人制度、信息公开制度、信息反馈制度等一系列制度安排，并在实践中发展出了民主听证会、民主恳谈会、民主评议会、领导接待日、协商民意测验、社情民意直通车、便民窗口、市民对话一把手、信访制度等众多的协商民主形式。尤其互联网技术的发展，为政府与社会的协商对话开辟了崭新而广阔的平台，产生了越来越大的影响，引发了政府与社会协商对话方式和成效的革命性变革，如何引导和利用好互联网为协商民主实践服务是目前我们迫切需要研究和解决的问题。

四、决策领域的协商民主

民主集中制是中国国家政权的根本组织和领导原则，也是在中国具有普遍性的基本决策制度。实行民主集中制，就是要求充分发扬民主，集体议事，集体决策，使人民的意愿和要求得到充分表达、反映、落实和满足，其与协商民主的精神和要求高度契合。经过多年的实践，我们已经初步探索出了在民主集中制的基础上将“政治协商纳入决策程序”的协商决策模式，建立了决策的民意征集制度、决策方案的专家咨询与论证制度、重大决策社会公示制度与听证制度、决策绩效的考核与评估制度等一系列实践协商民主的制度形式。

同时，各级政府不断加大政务公开的力度，健全政务公开的政策法规体系，逐步形成了以政务服务中心为载体的综合性政民互动平台，建立起了能很好回应公民需求和及时提供公共服务的政务公开机制。当然，目前我国的协商决策模式还远不够成熟，在运行中还存在诸多问题，还需要进一步完善，特别是在健全决策失误责任追究制度和法律救济制度建设等方面还需要大胆创新。2009年7月12日，中共中央办公厅和国务院办公厅颁发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，其中将“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响”作为对党政领导干部实行问责的首要情形，这一规定必将对协商民主决策的发展起到巨大的保障和推动作用。

几十年来，中国特色协商民主在实践中不断发展、完善，在中国特色社会主义民主政治建设中发挥了越来越重要的作用。尽管目前，还存在着全社会尤其领导决策层对协商民主的重要性认识不够、协商民主的实行缺乏必要的法规来规范和保障、协商民主作用的发挥与选举民主的作用相比差距较大、人民政协履行职能制度化建设的进程与协商民主制度发展要求还不相适应、确保协商民主制度实施的机制短缺等诸多问题，但这并不影响中国特色协商民主在社会主义民主政治生活中的重要地位，反而激发我们认真总结实践经验，进一步解放思想，开拓创新，探索出一套适合中国国情的、有助于完善中国特色社会主义政治发展道路的协商民主制度。

（作者单位：南京师范大学公共管理学院）

（责任编辑 李海生）