农村审计组织模式的创新与发展<br/>——基于宁波农村审计的实践与探索

农村审计组织模式的创新与发展
——基于宁波农村审计的实践与探索

2011-11-29浙江万里学院李成艾

财会通讯 2011年13期

浙江万里学院李成艾

农村审计组织模式的创新与发展
——基于宁波农村审计的实践与探索

浙江万里学院李成艾

宁波作为经济发展先行区，新农村建设取得了重大成效，农村审计工作也走在全国前列。审计组织模式是农村审计工作的核心，由于审计组织模式的设计受限于传统观念，影响了农村审计的效率和效果，难以适应日益复杂的农村经济形势的需求。鉴于此，宁波各地区根据农村经济发展的要求，积极探索高效、稳定且适用的农村审计组织模式，本文将对宁波农村审计的传统模式及探索性模式进行剖析，提出当前农村审计组织模式的创新思路，并根据农村经济发展趋势预测其未来发展方向，以期为全国农村审计工作提供参考和借鉴。

一、农村审计组织模式及局限性

（一）农村审计模式概述审计模式是审计导向性的目的、范围和方法等要素的组合，它规定了审计应从何处着手、如何着手以及何时着手等方面，可分为组织模式和行为模式两种。农村审计的组织模式主要包括审计的领导体制、组织结构和运行机制等；行为模式则包括审计制度与规范、审计内容与形式、审计手段与方法、审计结果处理与运用等。在农村审计模式中，组织模式是行为模式的前提和基础，它决定和影响了行为模式。

（二）农村审计模式的局限农村审计起源于乡镇企业内部审计，随着农村经济的发展及管理体系的完善，自20世纪90年代开始，农业行政主管部门内部审计逐渐成为主导。根据农业部的《农村合作经济内部审计暂行规定》及地方农村集体经济审计条例的规定，农业行政主管部门是农村审计工作的法定主体，国家审计机关可给予业务上的指导。因此，农村经管站内部审计是当前最基本和最普遍的农村审计模式。在这种模式下，乡镇经管站在完成日常经管工作的同时，每年要安排一定的村级集体经济组织审计任务。审计人员通常不设专职，一般由经管人员兼任，或者在经管站内下设审计站，与审计站两块牌子一套班子，经费由经管站统一拨付。农业行政主管部门内部审计模式，无须设立专门的审计机构、配备专职审计人员，操作起来简便易行，但独立性较差。农经站既是主管部门又是审计监督部门，还有可能是被监督的对象，集管理、执行、审计等不相容职务于一身，会影响审计的结果和质量。审计人员由经管人员兼任，专业胜任能力不强，培训工作滞后，新生力量补充不足，年龄结构、知识结构趋于老化。没有专门的经费来源，由经管站统一发放，容易造成经费不足。

二、农村审计组织模式的探索

（一）政府领导多方力量联合审计模式联合审计模式即由各乡镇（街道）党政领导牵头，抽调纪检、财政、公安、信访、农村基层等单位的财务人员为兼职审计人员，在国家审计机关的指导下联合开展审计工作，具体运行情况如图1所示。农村审计工作涉及面广，工作量大，情况复杂，任务艰巨，在实际工作中，仅仅依靠审计部门的力量是远远不够的。宁波象山县在县、乡镇政府的带领下，审计部门多次与纪委、监察、公安、信访等部门共同办案。近几年来，审计部门与上述部门共同办案多件，成功地披露一批村级财务舞弊案件，有力地打击了农村经济犯罪。通过与其他各部门的沟通协作，形成了齐抓共管的良好工作局面，从而使审计结果得到了及时的处理，提高了审计工作效率。

（二）内审协会指导下的内部审计模式宁波鄞州区对乡镇政府内部审计模式作了改进，与宁波市内审协会建立固定的联系制度，其结构如图2所示。鄞州区各乡镇、街道都在政府办公室下设立审计办公室，部分镇乡、街道还单独设立了审计所，并建立领导小组，由人大、纪委、城建、财政、农经站等有关人员组成。宁波内审协会名义上是一个民间组织，实质上由各地市审计机关成员组成，鄞州区的农村审计接受内审协会与区审计局的“同级”和“同步”领导。内审协会定期对乡镇审计办公室（所）进行业务指导，对审计过程中产生的矛盾进行协调，同时开展审计实务经验交流、理论研讨、审计人员培训等工作。

（三）政府与审计机关双重领导下的独立机构审计模式在政府的大力支持下，宁波余姚率先提出实施双重领导的农村审计模式。该模式下，市审计局专设农村集体经济审计中心，各乡镇设立独立的审计所（站），同时对本级人民政府和市审计局负责并报告工作，所需经费纳入财政预算。审计人员部分由市审计局派出，部分由乡镇政府任命，也可以由双方联合对外公开招聘，需通过审计机关的业务考核，持证上岗。审计工作由乡镇政府委托安排，也可接受上级政府及教育、劳动保障等职能部门的委托进行审计，接受村民代表大会和村民理财小组的委托来安排。审计结果经县级审计机关批准后，报送乡镇政府，下发给被审计单位执行，并向农民群众通报。其运行机制如图3所示。

三、农村审计组织模式的现实选择

（一）以双重领导下的独立机构审计为核心农村审计组织模式的转型要解决的关键问题在于提高审计的独立性、权威性和专业性。要保持审计的独立性，就必须有超然独立的审计机构；要提高审计的权威性，就必须有政府力量作支撑；要增强审计的专业性，就必须有高素质的专职审计人员。综合考虑上述三方面因素，应大力提倡政府和审计机关双重领导下的独立审计模式。两种领导主体充分发挥各自的优势，同时又相互牵制，层次较高、独立性较强，并且有国家审计法规作保障，审计结论具有法律效力，审计出来的问题能够得到及时公正地处理，具有较高的审计权威性，在审计经费和人员方面也有保障。

（二）实现内部审计职能的转变内部审计也有其特定的优势，能对经济活动进行实时监督。在双重领导模式下，要充分而适当的利用内部审计的力量。学习和借鉴企业内部审计的职能和工作方式，实现农村内部审计职能的转变，由完全的审计监督功能向农村经济预测和管理职能转变，主要为农村集体经济中的会计核算、财务管理提供指导，提出意见和改进建议。

（三）借助社会审计力量随着农村经济的发展，使得委托社会中介机构对农村集体经济进行审计成为可能。农村集体经济组织实现了资金来源多渠道和股权多元化，出现了许多新情况、新问题。双重领导下的农村审计机构虽然在独立性、专业性方面有了很大提高，但仍比不上民间审计。会计师事务所执业经验丰富，专业人才齐全，业务水平高，而且与被审计对象之间仅是业务委托和受托关系，没有其他利害关系，注册会计师受执业准则的约束，可以做到客观公正。所以，部分审计业务委托中介机构进行审计，由农村审计机构对中介机构的工作进行实时监督和复核，是一种比较好的选择。

（四）发挥内审协会的指导作用内审协会虽然不直接参与审计工作，但对审计工作有重要的指导和协调作用。内审协会的优势主要体现在两个方面：一是能全面掌握各地农村审计工作信息，汇集先进经验以供参考和借鉴，发现突出问题以共同商讨对策；二是独立于审计和被审计单位，能有效协调和解决双方的矛盾。

四、农村审计组织模式的发展趋势

随着新农村建设的不断推进，农村集体经济高度发展，运行模式不断创新，股份合作制和股份制将越来越普遍。农村审计监督的方式也将适应组织结构的调整而变化，无需设置专门的审计机关，以内部审计为主，社会审计为辅，国家审计机关给与指导或受托进行检查。在村民监督委员会下设立内部审计机构，聘用合格的审计人员来行使村级集体经济组织的内部审计权，内部审计机构不受村民代表委员会及经营班子的约束，由村民监督委员会领导并向村民大会报告工作。年度终了，聘请社会中介机构进行外部审计。农业行政主管部门和国家审计机关不再对农村集体经济进行常规审计，政府及其职能部门可根据需要委托国家审计机关对农村经济活动进行检查。其结构关系如图4所示。