论社会导游话语权的缺失及其对策*

李 强

（桂林旅游高等专科学校,广西 桂林 541006）

话语权是指在利益多元化的社会里,各类社会群体进行利益表达和诉求的机制。正如福柯所说,话语权是“一种不可或缺的资源——发展的过程就是呈现,需要不断彰显,拥有话语权就拥有了彰显的平台,因此,社会上所有的人都需要借助话语权,在社会生活中寻求最大化的呈现和表达机会;同时话语权在很大程度上能保障话语者赢得社会地位,并由此获得利益”[1]。话语权是其他权利的基础,在某种程度上决定了某个群体在社会活动中可能获得的利益,其实质是群体是否能够有效地维护自身权益。因此,话语权是社会导游这一群体维护自身权益的有效途径。

当前,我国导游员队伍建设出现了许多与蓬勃发展的旅游业格格不入的矛盾和问题,导游已处于非常弱势的地位,特别是社会导游,他们在旅行社面前,无法平等地享有或行使权益以表达话语权,其合法权益无法得到有效保障。他们受到不公正待遇后,找不到合法的利益诉求途径,以至于不得不采用非理性和非制度性的罢工方式来表达意愿,如2004年在海南发生的导游集体罢工事件,2006年9月在九寨沟景区发生的数百名导游拒绝带团事件。因此,本文试图在分析社会导游话语权现状基础上,探讨如何从法律制度、组织保障和主体意识3个层面保障社会导游的话语权,使之拥与旅行社平等对话的能力,形成政府、社会导游、导游服务公司（中心）和旅行社的对话合作机制。

一、社会导游概念辨析

笔者发现,在许多学者撰写的文章中,对于挂靠在导游服务公司（中心）的导游和挂靠在旅行社的导游的界定很混乱,有的称前者为兼职导游,称后者为专职导游[2];有的甚至把旅行社聘用的社会导游和“野导”、“黑导”混为一谈。因此,有必要先厘清社会导游和旅行社导游、兼职导游和专职导游、合法导游和非法导游之间的区别和联系。

（一）社会导游与旅行社导游

20世纪80年代末,我国基本确定了“导游自由职业化、导游服务市场化”的导游体制改革目标。随之,在导游资格考试方面,就由必须通过旅行社报名,转变为个人直接报名并参加考试,考试通过以后直接向个人颁发导游资格证。此时,旅行社导游则逐步向社会导游转变。那么,由谁来管理这些社会导游呢?上一世纪90年代初,我国开始尝试由导游服务公司来管理社会导游的方法,并且在1999年颁布的《导游人员管理条例》第四条中规定:“取得导游人员资格证书的,经与旅行社订立劳动合同或者在导游服务公司登记,方可持所订立的劳动合同或者登记证明材料,向省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门申请领取导游证。”这一规定表明,在我国,导游是由旅行社和导游服务公司来分别管理。由此,依据导游员与挂靠单位的隶属关系,导游也就可以划分为旅行社导游和社会导游两大类。“旅行社导游”是指取得导游证,以带团为职业,与旅行社订立劳动合同,享受旅行社企业正式员工的各项福利待遇,只为该旅行社带团的导游员,它只包括专职导游;“社会导游”是指取得导游证,在导游服务公司（中心）注册登记,在接受旅行社委派并且获得导游服务公司（中心）认可的情况下,才可以为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员,它包括专职导游和兼职导游。

（二）专职导游和兼职导游

按职业性质划分,导游人员分为专职导游和兼职导游。专职导游是指在一定时期内以导游工作为其主要职业的导游人员,他既可以是社会导游也可以是旅行社导游。兼职导游是指不以导游工作为其主要职业,而利用业余时间从事导游工作的人员。目前,这类人员分为两种:一种是通过了国家导游资格统一考试、取得导游证而从事兼职导游工作的人员,这一类兼职导游人员只能是社会导游;另一种是根据《导游人员管理条例》的规定,虽未取得导游人员资格证书,但具有特定语种、语言能力而受聘于旅行社,领取临时导游证,临时从事导游活动的人员。这类导游人员不属于本文所称的社会导游和旅行社导游,而是一类特有的导游员。目前这类导游员已为数不多。

（三）合法导游与非法导游

根据《导游人员管理条例》第二条规定,该条例所称导游人员,是指依照本条例的规定取得导游证,接受旅行社委派,为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。因此,合法导游必须同时具备两个条件,一是取得导游证,二是接受旅行社委派,否则就是非法导游。“野导”和“黑导”没有导游证,不管他是否接受旅行社委派,都属于非法导游;社会导游和旅行社导游中的专职和兼职导游,只有在接受旅行社委派的情况下,才属于合法导游,否则就是非法导游。

二、社会导游话语权现状分析

当今社会,不同利益需求的社会群体要想获得应得的权益,就需要通过话语权来表达和追求。社会导游话语权的缺失主要表现在以下3个方面:

（一）法律的缺位使社会导游的话语权缺乏制度保障

改革开放以后,经过近30年的发展,我国导游员队伍迅速壮大,至2009年年底,全国持导游资格证的人员达75.65万人,其中挂靠在导游服务公司（中心）的社会导游占70%（以下简称为社会导游）,挂靠在旅行社的专职导游占30%（以下简称为旅行社导游）[3]。这一数据表明:社会导游已是我国导游队伍的主体力量。但是,对于社会导游的管理,却没有专门的法律可依,只能依据1999年的《导游人员管理条例》来进行管理,这显然是不妥当的。

根据1999年《导游人员管理条例》第二条规定,该条例所称导游人员,是指依照本条例的规定取得导游证,接受旅行社委派,为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。这一规定包含两种含义:一是社会导游有权利以个体身份直接与旅行社签约接团;二是社会导游必须在旅行社委派下,带团才是合法的。

从数量上看,目前的社会导游已基本上进入供大于求的状态,即进入旅行社选择社会导游的时代。当旅行社接到一个“零负团费”的团队时,能够很容易找到一位愿意带这种团的社会导游,让其诱导、欺骗游客购物和参加质次价高的自费项目,擅自变更行程计划、压缩计划内项目的游览时间,以便从购物点或景点拿回扣来赚取利润[4]。在这种情形下,社会导游相对于旅行社来说处于弱势地位,是没有话语权的,因为没有旅行社的委派他们就没有合法的身份带团,故而他们只能忍气吞声,听从旅行社的安排。由于导游是与旅游者直接接触的工作人员,当旅游者在旅游过程中遇到不公正待遇时,就会直接向旅游行政管理部门投诉导游员,或者通过媒体对导游的所作所为曝光,无形中增加了导游员的职业压力,使其产生职业倦怠[5]。总之,正是由于现行法规——《导游人员管理条例》中的规定不完善,才导致了社会导游在旅行社集团面前的话语权缺失,无法通过正当途径来表达其权益诉求,从而促使他们采取非理性的利益表达方式——罢工。

（二）管理组织的职能不完善使社会导游的话语权缺乏社会载体

著名经济学家奥尔森指出:“除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[6]因此,强大的管理组织就成了社会导游表达话语的有效途径。不过,虽然社会导游规模大、人数多,但没有形成能够表达和整合自身利益的有效组织。当前,管理社会导游的组织有两类:一是导游服务公司（中心）,二是导游协会。导游服务公司（中心）虽是管理社会导游的组织,但其性质、权利、义务和责任还没有法律的明确规定,它只为社会导游承担办证领卡、年审、人事档案管理、培训等职能。如前所述,社会导游有权在未得到导游服务公司（中心）的许可下,以个体身份直接与旅行社签约接团。这样就会导致导游服务公司（中心）无法凝聚社会导游的利益和无法代表社会导游的权益来向旅行社集团表达利益诉求。导游协会在某些旅游城市已存在,但它们的力量还相当弱小,社会影响力低,无法表达出社会导游的统一声音。因此,社会导游的利益表达存在着分散化与个体化现象,在面对社会强大利益集团——旅行社时,无法以组织的形式表达出他们统一的声音,导致其利益表达话语权逐渐丧失。

（三）主体意识的缺乏使社会导游的话语权缺乏主体依托

在个体权利表达多元化的时代,对话语权的争夺成为不同利益群体表达的关键。而社会导游由于对本群体的权益表达缺乏自觉性和主体意识,他们容易被忽视,他们维护其权益的声音显得尤为弱小,已经成为弱势群体。从当前的旅游产业来看,旅游市场监管体制不完善,旅游者在旅游过程中受到的权益侵害事件时有发生,其原因是多方面的,但是大众和媒体把矛头直接指向社会导游,这显然是不公平、不公正的。把所有的罪过都归于社会导游,主要原因在于社会导游既不是旅游市场的主导力量,也不是拥有强大组织的群体,他们即便能够通过某种渠道发出自己的声音,往往也会被主流话语掩盖[7]。

在现行导游管理体制内,社会导游的利益表达渠道不畅通,而自身又缺乏有效的组织保障,他们在进行利益表达和行使话语权时,成本和代价都很高。因此,他们的利益诉求往往很难得到应有的重视和解决。正因为如此,社会导游的权益表达意识在一定程度上被削弱了,以致他们最终放弃通过正当途径进行权益表达而不得不选择非理性的罢工方式。

三、保障社会导游话语权的对策

社会导游话语权的状况关系到社会导游、旅行社、导游服务公司（中心）、旅游者之间是否能够和谐发展,关系到社会导游能否为旅游者提供高质量的导游服务。因此,如何采取措施来确保社会导游话语权渠道的畅通,共同创造出一个和谐的旅游环境,具有重要的现实意义。

（一）修订现行法律,将社会导游权益纳入法律保护

社会导游话语权的不平等和缺失,很重要的原因在于法律制度的不完善,导致其话语权没有足够的法律支撑和保障。保障社会导游的话语权,让其利益诉求的呼声不被忽视,首要就是通过立法来为这种话语的表达机制建立某种规则,为其提供话语权表达的法律依据。

目前,导游员队伍不论是在规模上还是在队伍结构上都已发生了巨大变化,社会导游已是主体力量。从应然角度讲,在现有的旅游法律法规中,应有专门管理社会导游的法律法规,但是,如前所述,管理导游的法律仍然是1999年的《导游人员管理条例》。在这部法律中,没有针对社会导游做出任何规定,这就使对社会导游的管理处于无法可依的状态。当社会导游受到不公正对待或其合法权益受到侵害时,他们找不到法律依据来表达其利益诉求。因此,笔者建议应重新修订《导游人员管理条例》和制定《导游服务公司（中心）条例》。在修订《导游人员管理条例》时,应着重解决两个问题,一是要明确对“旅行社导游”和“社会导游”的法律界定,二是要明确规定“社会导游”的权利和义务。在制定《导游服务公司（中心）条例》时,要注重解决3个问题,一是要分别对导游服务公司和导游服务中心做出法律界定,二是要分别明确导游服务公司和导游服务中心的权利和义务,三是要明确社会导游、导游服务公司（中心）和旅行社三者之间的权利、义务关系。

（二）完善导游服务公司（中心）职能,保护社会导游合法权益

在我国,管理社会导游的组织机构是导游服务公司（中心）,但是,有的地方（如桂林）已开始自发组织成立导游协会。根据国际惯例,导游作为社会化的自由职业者,都是由导游协会来管理的,如英国、日本、美国等发达国家便是如此。因此,有的学者提出由导游协会替代导游服务公司（中心）,对社会导游进行全面管理。但是,笔者发现,在中国现有体制下,由下而上来发展导游协会,确实困难重重。因此,与其发展导游协会,不如来完善导游服务公司（中心）的职能,同样可以起到保障社会导游合法权益的作用。

从20世纪90年代初我国试办导游服务公司（中心）以来,在推动导游体制改革和加强导游管理服务等方面进行了可贵的探索,但导游服务公司（中心）拥有多少职能还不明确。笔者认为,导游服务公司（中心）应被赋予一项最基本的职权,即当旅行社聘用社会导游时,必须要获得导游服务公司（中心）的许可。这样才能改变社会导游目前的松散状态,才能代表社会导游对外一致表达意愿,保障社会导游的合法权益。因为,当导游服务公司（中心）被赋予这项职权后,第一,可以切断社会导游与旅行社之间的利益关系,不管旅行社接待的旅游团队是否是“零负团队”,与社会导游没有关系,社会导游只对导游服务公司（中心）负责,只需按照旅游合同的规定为旅游者提供服务。这样就可以避免社会导游迫于旅行社压力而擅自压缩计划内行程,增加购物次数和计划外旅游景点。第二,导游服务公司（中心）可以凝聚社会导游的力量,代表整个社会导游群体与旅行社进行谈判,确保社会导游获得合理的导游服务费。也就是说,导游服务公司（中心）可以依据当地经济发展水平和导游工作特点,与政府、旅游部门、旅行社多部门协商,共同制定并公布不同级别导游的导游服务费,当旅行社聘用社会导游时,必须首先确保支付给社会导游相应的导游服务费。

（三）加大权利文化宣传力度,增强社会导游的主体意识

随着社会的发展,我国公民的主体意识不断增强,越来越多的公民注重通过行使话语权来维护自身的利益,旅游者通过媒体来表达自己意愿就是很好的例证。而社会导游要想改变话语权缺失的现状,就必须要增强主体意识,对自己的权益诉求有清醒的认识,采取理性、合法的手段维护合理的权益诉求。

增强主体意识,一方面要塑造和宣传新的权利文化,以形成有利于培育社会导游通过正当行使话语权来维护自身利益的社会氛围。培养社会导游的权利意识和主体意识,树立正确的维权观念和意识,引导社会导游以理性的方式来进行权益诉求。另一方面要大力发展教育,以形成有利于培养社会导游权益诉求意识的价值观念和文化条件。提高社会导游的整体文化素质,从话语权主体的角度增强他们的权益诉求能力。

社会导游处于弱势地位,很难依靠自身来解决发展中的困难,因此,必须借助于政府和社会的力量。旅游行政管理部门应通过修订现行的法律法规、改革和完善社会导游的管理机制等方面,为社会导游提供畅通的权益诉求渠道,搭建平等的话语权表达平台,同时提高社会导游的主体意识。当社会导游的权益受到损害时,能够通过合法的方式、畅通的渠道行使话语权,表达自己的权益诉求。

[1] 李缨,庹继光.如何为农民分发扩音器——略论农民平等话语权的实现途径[J].新闻记者,2007,（1）:53.

[2] 杨海红,高鹏,侯建娜.《旅行社条例》所透视的导游员薪酬及对策[J].太原大学学报,2009,（3）:114.

[3] 国家旅游局监管司.导游体制改革调研报告[EB/OL]（2010-05-07）.http://www.cnta.gov.cn/html/2010-5/2010-5-7-10-5-46940.

[4] 高燕,郑焱.委托代理视角下的导游忠诚与激励研究[J].旅游论坛,2008,（2）:260.

[5] 冯耕耘.导游员职业倦怠及其应对策略研究[J].桂林旅游高等专科学校学报,2005,（2）:85.

[6] （美）查尔斯◦J◦福克斯,休◦T◦米勒.后现代公共行政——话语指向[M].北京:中国人民大学出版社,2002:134.

[7] 陈乾康.导游人员生存状态研究[J].桂林旅游高等专科学校学报,2006,（5）:588-591.