维权抗争中的地方政府管理研究

作者简介：A韦长伟（1984- ），男，山东临沂人，南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业博士生，主要研究方向为领导学与公共冲突管理。

摘 要：群体性事件是维权抗争趋于对抗性和激烈化的表现和结果。维权抗争反映了当前中国社会群体冲突的性质和主要特点。对当前的维权抗争需要及时回应并有效治理。在应对维权抗争时，地方政府暴露出管理中存在的各种问题，究其原因在于缺乏有效的利益表达机制，抗争者对地方政府的“高依赖、低信任”，压力型体制以及社会组织在抗争中的缺位。地方政府必须创新管理才能走出治理困境。

关键词：群体性事件；维权抗争；地方政府管理

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）11-0075-04

社会转型时期，也是社会冲突的多发时期。从冲突现实和学术研究的需要来看，维权抗争相比群体性事件无疑更能突显当前中国社会冲突的性质和主要特点。从维权视角出发定义这些事件，一方面有助于问题的解决，另一方面也有利于在维权的基础上实现维稳，达致社会问题解决的制度化。

一、群体性事件还是维权抗争

转型时期的中国社会，群体性事件呈现多发态势。根据已公布的相关统计数据，从1993年到2005年增加了近十倍，2006年共发生6万余起，2007年上升到8万余起，2008年、2009年仍然呈现上升趋势。从频发的群体性事件中，我们不难发现两个特点：其一，大都存在利益受损害、权利被侵犯的客观事实，而且受损的一方多为处于社会底层的弱势群体；其二，一个不容质疑和回避的现象就是冲突的矛头几乎毫无例外地指向了地方政府，各地政府处于冲突的漩涡，成为民众指责和声讨乃至打、砸、烧的施暴对象。

目前学界和政府普遍使用群体性事件这一表述。就概念本身而言，相对之前的“闹事”、“治安事件”等，它更为中性化，不具有太多的贬义，淡化了意识形态色彩，强化了它所具有的人民内部矛盾的性质。但是，还是有很多学者在定义和使用时不可避免地强调其危害性与违法性。此外，严格来讲，它并不是一个用于学术研究的概念，在中国它更是一个官方术语，而且它太过宏大，几乎无所不包，涵盖了维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪等五种类型。［1］“群体性事件”这一概念无法反映当前中国社会冲突的主要性质、特点及冲突背后的实际内容。一方面，它模糊了冲突矛头的真正对象，即地方政府，要么是与政府的直接冲突，典型的是拆迁和征地纠纷，要么是随着冲突的发展，政府被置于风口浪尖，如瓮安事件、孟连事件等；另一方面，它更多是出于维稳的考虑，掩盖了抗争者权利和利益的正当性，忽略了民众的利益需求，间接凸显了维稳和维权的矛盾，在实际的管理中容易造成公权力侵犯公民权利，追求暂时的表层平静而损害深层稳定。

从已掌握的资料和数据来看，维权抗争是群体性事件的主要类型，占到了总量的80%以上，即便是其他类型的群体性事件也都或多或少地掺杂着民众维权抗争的因子。［2］因此，群体性事件从很大意义上讲是一种机制性抗争，是维权抗争趋于对抗性和激烈性的表现和结果。本文认为，从现实冲突和权利保障出发，在研究中使用维权抗争这一表述更为恰当准确，学术意义也更浓重。它不仅包括维护权利，还蕴含对抗（即冲突）和争取（利益）。在既有的维权抗争研究中，学者们已经建构了“依法抗争”、“以法抗争”、“以理维权”、“以身抗争”、“以死抗争”、“依势博弈”和“草根动员”等诸多解释框架，用以揭示中国民众的维权抗争行为。

二、维权抗争——冲突管理的解释

如果把冲突定义为相关各方由于意识到利益、目标、信念或期望的对立而导致的对抗行动；那么维权抗争无疑是一种冲突，只不过是公众与公众、公众与组织的冲突，特别是公众与政府之间的冲突。转型中国社会冲突频发，维权抗争成为其中最显著的一种，甚至是一种剧烈的冲突。当前民众的维权抗争突出表现了以下特点：经济性大于政治性，即多为利益之争而不是权力之争，由城市拆迁、农村征地、企业改制、劳资纠纷、环境污染等事项引发的补偿要求成为维权抗争的主要动因；反应性多于主动性，即多是利益受损后的被迫行为；目标的合法性与手段、策略的非法性和极端化并存，多以各种“问题化”技术和体制外的集体行动呈现，如罢工、集体上访、示威游行、堵塞交通要道、围攻政府等，非理性的情绪化投入等等；议题扩散化，由少及多、从简入繁，加大了管理难度。

社会冲突理论诠释了对当前的维权抗争需要加以有效应对。齐美尔认为，“在存在高度相互依赖性的体系中，激烈程度较低但频次较高的冲突，不会必然激化并且导致剧烈的社会变迁。这些冲突反而释放了紧张并变得正常，从而提高了系统的稳定性”。因此，在一个社会中，“经常的、低烈度的和低暴力性的”冲突有利于社会整合。［3］168-169科塞也指出，“一定程度的冲突是群体形成和群体生活持续的基本要素”，冲突的烈度与暴力程度越低，那它通常能够被现有的制度和规范容纳，而且可以扮演“激发器”的角色，推动新规范、规则和制度的建立。［4］那么，从对应角度来说，如果冲突的数量过多、规模过大、烈度过强、持续时间过长，将对冲突各方和社会产生更多的消极影响和破坏作用。也就是说，必须对当前的维权抗争加以重视和积极应对。冲突管理的观点认为，［5］对待冲突只能是进行管理，而不是消除或解决。只要管理得当、措施有效，就能够将冲突控制在一定的规模和水平，最大限度地抑制其负面效应并发挥其正面效应。管理不仅仅是冲突产生之后的被动应急和救济行为，也包括冲突发生之前的引导和控制，甚至包括在冲突强度和烈度较低时，抑或冲突各方回避冲突时，积极地诱发一定的冲突，避免冲突能量的积蓄导致急剧爆发。

三、维权抗争中地方政府管理暴露的问题

应急性有余而常规性管理不足。在时下的维权抗争中，疲于救火成为地方政府管理的真实写照。这种亡羊补牢式的应对逻辑在实践中主要体现为：（1）堵塞式防守，追求表层平静。遇事过于敏感，害怕出乱子，习惯借助公权力严防死守，追求没有上访、没有闹事的面子政绩。（2）被动式反应，错失最佳处理时机。地方政府往往重视事后补救而忽视事前预防，陷入后知后觉的窘境，其结果就是不得不面对集体性的维权行动，面对被愤怒情绪裹挟的大量抗争者。（3）花钱买平安，试图用开口子的方法，用钱解决问题。当前很多地方政府和官员存在花钱买平安的侥幸心理，试图将群众的诉求简单化处理，按照经济补偿的思路，用钱封口，用钱摆平，出现了所谓的“人民内部矛盾用人民币解决”。这无形中形成了闹事的强化效应，造成了“会哭的孩子有奶吃”暗示效果，最终陷入“不闹不补偿、小闹少补偿、大闹多补偿”的恶性循环——只要敢于要挟就能迫使政府妥协，得到“满意的”补偿结果。这种撞击——反应式的应急性管理逻辑使地方政府在民众的抗争中总是处于不利势位，往往是被动挨打、四处奔波、疲于应付。［6］

重控制、轻管理，稳定压倒一切。中国目前的社会管理呈政府行政主导的格局，集中体现为社会管理中存在着“控制过度、管理不足”问题。虽然经历了改革开放30多年的发展，行政体制改革不断展开和深入推进，社会控制相比之前已经大为放宽，但是社会管理不完善、社会服务不到位的问题依然存在。很多地方政府似乎认为，发展中出现的问题要靠进一步发展来解决，经济发展可以解决所有问题，过分偏爱和强调GDP至上；稳定是大局，是持续发展的保障，因此社会稳定不能出乱子，不能影响到投资环境和经济发展。相反，在社会管理方面政府却少有作为，不足以满足社会发展的需求，公共服务不均衡，社会建设跟不上，社会保障不到位。这种“重控制、轻管理”的观念在很大程度上波及现实中政府对冲突及其管理的认识和态度。为了保障经济建设，不少地方漠视广大群众的实际困难和利益需求，长期被忽视的不公正、不平等导致民众尤其是底层群体产生相对剥夺心理、怨恨和仇视情绪。而与之相应的就是民意表达渠道不畅，社会心理疏导机制匮乏，利益协商整合机制不足，权利救济制度不完善，矛盾冲突化解平台不健全。如此一来，社会矛盾和冲突必然与日俱增。

对维权行动的管理因人而异，缺乏制度化。当前对民众维权行动的管理尚未制度化、规范化，管理的过程和效果也是因人而异。不同的领导，对待维权抗争的认识和态度、冲突管理的能力和风格、个人性格和威信等方面都有所不同，也就产生了不同的管理效果。面对现实的集体抗争行动，有的领导不想管，害怕担责任，不愿引火烧身，不肯出面表态和调解；有的领导面对情绪激烈的抗争者，有理说不清，据理不力争，只是和稀泥、一味妥协；有的领导重承诺、轻兑现，先把局势稳住，待到群众散去之后“秋后算账”；有的领导想管，但是手里没权、没人，说话没人听；有的领导担心事情闹大、怕“通天”而影响仕途，不问实际情况便调动警察抓捕“闹事者”；有的领导则敢于打破常规，勇于面对，与群众开展直接的对话和交流……，由此可见，对当前维权抗争的管理还多停留于以人治为特征的权宜性状态，结果如何直接与当地领导的管理水平有关，缺少制度化和规范化的长期效应。

强制手段的使用遭遇两难困境。相对于繁杂多变的社会事务和大量公众，地方政府的资源和能力是有限的。什么都要管一管，都要插上一脚，揽事过多，就会疲于应付、措手不及。最显著的一点就是地方政府在对维权抗争的管理中手段单一，以行政命令为主，试图以公权力的强制性和惩罚性震慑、制止和控制抗争者。但是，现实中的抗争行动充满了复杂性和不确定性，兼具了利益诉求的合理性和诉求手段的非法性特点，加之“人多势众”，仅依靠权力手段无疑是将问题简单化了。于是，要么态度强硬，过度使用强制力，出动一定规模的警力，以尽快平息事态，恢复正常秩序，殊不知大批警察的出现反而刺激了抗争者逆反心理和狂热情绪，结果导致对抗升级；要么态度温和，过度慎用强制力，对集体非理性抗争采取拖延策略、慢作为或是不作为，或者一味妥协、让步，结果产生了“法不责众”的正强化效应，使得事态失控，酿成了更大的祸事。由此可见，地方政府在抗争管理中遭遇做与不做都是错的无奈与尴尬。

四、维权抗争中地方政府管理低效和失效的原因剖析

缺乏有效的利益表达机制，民意遭遇“堰塞湖”。现行社会中能够容纳利益表达和集体抗争的制度和渠道有限。专门为群众诉求设立的信访渠道严重堵塞，这与信访机构自身所处的尴尬地位以及信访制度本身存在的问题不无关系。一方面，信访作为一种表达渠道、参与机制和监督制度具有其合理的地方；但另一方面，上访、越级上访、集体上访等行为也在一定程度上冲击社会秩序和社会稳定，削弱了地方政府的公信力。此外，中国目前的利益表达困境多集中于弱势群体。由于在经济地位、政治地位、社会地位甚至心理上处于弱势，弱势群体缺乏表达的资源和能力，加之组织化程度不高，无法有效实施表达和维护其合法权益，于是就形成了民意“堰塞湖”，使弱势群体的利益表达表现出一种从体制内转向体制外的行动逻辑。最初的行动多是原子化的个体表达，个体维权经常遭遇“闭门羹”、“踢皮球”，不被重视、受冷落，上访、告状又杳无音信、收效甚微。这种个体维权可能出现几种结果：一种结果是成为“沉默的大多数”，要么转入日常抵抗，怨恨在无形中慢慢积累，要么是从此退出、自暴自弃，流离于社会之外；一种是以极端的方式维权，表现为残害身体式的“以身维权”（如自焚）以及个体的暴力维权（如武汉农民土炮维权案）；另外一种结果是个体逐渐意识集体行动的力量，借助于街头式的集体抗争。随着个人权利意识的不断强化，维权抗争行动必然增多。如果现有制度无法提供常态的表达渠道和救济机制，抗争者很可能转向制度外的途径。

抗争者对地方政府的“高依赖、低信任”。一方面，抗争者对地方政府存在“无选择依赖”。中国长期处于计划经济体制下，政府包办一切，社会高度依赖政府，“有事找政府”正是恰如其分的说明。虽然经历了改革开放和政府职能转变，政府开始“有所为有所不为”，但是行政导向的问题解决惯性短时期内显然无法改变。这种“无选择依赖”，导致了抗争者对政府过高的、有时可能是苛刻的期望。如果这种期待没有得到有效满足，由此而产生的失落情绪和挫折感很可能使其认为政府太过无能而将矛头转向政府。这使政府被动地承受着巨大的压力，一旦出现维权抗争，政府总是“被”置于风口浪尖，成为声讨的对象。另一方面，信任对双方的对话协商和政府的管理活动是至关重要的。很显然，政府和抗争者在对话谈判中强弱分明，公权力很容易跨越边界而侵犯公民权利，使受侵犯者产生不信任感；而如果政府是作为第三方回应抗争行动，不信任会引发抗争者怀疑政府可能偏向强势的一方。特别是记忆中存在不公正经历时，对政府的不信任尤易发生。

压力型体制的现实难题。所谓压力型体制，是指在科层制体系中，地方政府“为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”［7］。地方政府是行政体制的基座，而乡镇政府则处在体制的最末端，承受的压力也最大。压力型体制是一种非常典型的政治承包制，上级制定经济社会发展的各种目标和任务，并加以数字化和具体化，而下级必须接受并完成行政体制自上而下分配下来的各种任务。社会转型时期的地方政府明显是以经济发展为导向的，其工作大多是围绕经济增长和经济发展而展开。转型时期的地方政府在学术研究中被很多学者描述为“地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场社会主义”、“村镇政府即公司”以及“谋利型政权经营者”［8］，等等。地方政府的权力形式上来源于地方人大，但实际上来自上级政府部门。压力型体制下，对地方政府官员的评价标准、升迁任命主要是来自上级，考核被简化为有限的几种短期性和速效性的指标，特别是GDP和社会稳定等，而公共服务质量、社会福利水平、道德文明状况、生态环境等衡量长期绩效的指标却被有意无意地忽略了。而抗争者诉求的利益在很多情况下与政府须完成的任务发生分歧甚至抵触，例如拆迁户、征地农民为提高经济补偿或反对征地拆迁而进行的抗争，在客观上往往会阻碍施工进度，或是削减地方政府的既得经济利益。若因完不成指派的任务而影响上级的评价，轻则政治前途堪忧，重则很可能退出政治舞台。所以，在发生角色冲突时，地方政府习惯性地弥合上级的意图而有意识地回避甚至忽略一些抗争者的利益。也就是说，地方政府在经济发展方面扮演了积极行动者的角色，但却在抗争者的利益方面行动迟缓或难有作为。

社会组织在维权抗争中的缺位。社会组织的存在，可以加强抗争者的组织化程度，降低非理性和暴力行为，实现维权行动的自我约束和自我管理，因为“随着冲突群体内组织化与冲突群体间联系形式的提高，暴力性会因为群体目标的明确而下降”［3］168；可以适当缓解抗争者在发生利益纠纷时对政府作为第三方干预的依赖性，提供更多的选择方案；能够在抗争者与政府间形成隔离和缓冲，避免政府直接面对大量的抗争者，降低政府直接卷入各种冲突的风险，同时也会减少因政府干预不当而诱发冲突升级的概率。总体上看来，中国当前的维权抗争多是基于利益纠纷和利益补偿，不是“你死我活”的零和型博弈，而是利益“多少”的问题。“利益的矛盾和冲突，和其它的矛盾相比，有个特点，就是它是一个最理性的东西，是能谈的，是可以用讨价还价、协商、合议这样的方式来解决的。”［9］齐美尔也发现，“冲突派别的利益越是得到清晰的表现，他们的目标就越清晰和集中；拥有清晰的目标，则较少战斗性的手段，像讨价还价与妥协这样的手段就越有可能被用来实现群体的客观目标”［9］168。通过观察我国现实中维权抗争事件产生和发展的过程我们发现，社会组织经常“不在场”，其积极作用并未得到有效发挥。特别是在近几年发生的重大抗争事件中，很少看见社会组织的身影，抗争者似乎“人人都是代表”，人人都有利益要求，却又无法代表所有人的观点和利益，面对抗争者散射的相同或不同的利益诉求，政府找不到真正的谈判对象，也不知道要和谁谈。于是，抗争者无法控制抗争的走向，政府也难于实施干预，排解对抗。

五、结论

面对频繁的、激烈的维权抗争，地方政府责无旁贷。但这并不是说地方政府一定要冲在管理的最前沿，也不是说在抗争产生的任何阶段政府都能发挥积极的和适当的作用，更不是说政府对待抗争不是强硬就是温和，别无选择。地方政府必须明确自身在回应抗争中的角色定位，熟悉各种冲突管理方式和冲突化解技巧。首先，对维权抗争必须有明确、积极的认识。不可否认，维权抗争特别是集体抗争具有消极和破坏性的一面，但是它同样具有积极的作用，是抗争者的利益表达和权利维护。对待抗争事件要脱敏，不是一味地压制和绝对地消除，这既不现实也不可能，因为稳定是在冲突与秩序的互动和平衡中达致的。其次，地方政府在民众抗争中应当定位在发布权威信息，冲突应急处理，组织、协调各方谈判，调控和均衡利益分歧，提供游戏规则和保障公平博弈等方面，要密切监控集体抗争发展的过程，平衡冲突处置和冲突化解的关系。再次，要建立健全多样的、常态的利益表达渠道和权利救济机制。利益表达渠道既是一种参与形式，也是一种社会安全阀制度，可为怨气、不满的发泄和释放提供选择空间；同时还是利益整合和利益协商的客观需要，它可以为冲突各方开启积极有效的对话提供基础。完善的权利救济制度可以为抗争者提供实现权利维护和冲突化解的各种现实选择。最后，要积极推动社会力量的发展，发挥各类社会组织的作用，建立冲突的多元治理机制，形成政府与社会回应抗争的合力。

参考文献：

［1］于建嵘.当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征［J］.中国政法大学学报,2009(6):114-120.

［2］于建嵘.中国的社会泄愤事件与管治困境［J］.当代世界与社会主义,2008(1):4-9.

［3］特纳.社会学理论的结构（上卷）［M］.北京:华夏出版社,2001.

［4］科塞.社会冲突的功能［M］.北京:华夏出版社,1989:110-114.

［5］郭朝阳.冲突管理:寻找矛盾的正面效应［M］.广州:广东经济出版社,2000:120-122.

［6］韦长伟.中西方冲突管理的应急式与常规化［J］.云南社会科学,2011(2):5-9.

［7］荣敬本等.从压力型体制向民主合作体制的转变［M］.北京:中央编译出版社,1998:28-35.

［8］丘海雄,徐建牛.市场转型过程中地方政府角色研究述评［J］.社会学研究,2004(4):24-30.

［9］孙立平.“不稳定幻像”与维稳怪圈［J］.人民论坛,2010(7):23-24.

责任编辑：黄 杰