对海南保障性安居工程用地保障的思考

□王保汉 康洪乾 张奇

对海南保障性安居工程用地保障的思考

□王保汉 康洪乾 张奇

20 11年是海南保障性安居工程建设快马加鞭的一年。今年全省计划建设城镇各类保障性住房9.26万套，省财政同时安排了7.68亿元补贴资金。在实施的过程中，国土资源管理部门的主要职责是科学编制供地计划，全力抓好计划实施管理，确保保障性安居工程用地“依法依规、应保尽保”。要想确保海南省保障性安居工程建设合法、及时落地，就必须在落实项目用地选址、落实征地拆迁、落实用地计划指标、落实用地手续（包括农用地转建设用地审批手续和土地供应手续）等“四个落实”上下功夫。而在具体工作的实施落实中出现的一些问题和状况，也亟待决策部门的思考与解决。

海南保障性安居工程用地的现行政策

（一）科学编制保障性安居工程用地供应计划。根据市县经济社会发展状况以及省级住建部门下达的保障性安居工程建设任务，分类测算占地面积，合理确定保障性安居工程用地供应总量及结构，科学安排保障性安居工程用地在空间上的分布和在不同时段的数量。同时确保保障性住房用地总量满足三类住房占比不低于城市住房供地总量70%的要求。

（二）单列保障性安居工程用地指标。

省级国土部门在下达新增建设用地年度计划中，将保障性安居工程用地指标单列出来，方便了管理和监管，做到应保尽保，及时供应。

（三）保障性安居工程用地的多种供地方式。廉租房和经济适用房用地实行行政划拨方式供应；城市和国有工矿棚户区、林区棚户区、垦区危房改造原则上实行原址改造，尽量安排使用存量建设用地，优化用地结构，完善服务功能，节约集约用地。对其中确属保障性住房建设所需的用地，以划拨方式供地；以“限房价、竞地价”方式出让土地使用权的，以挂牌或拍卖方式出让政策性住房用地；对于配套保障性安居工程建设的商业、服务业等经营性设施用地，必须实行有偿使用，严格坚持以招标拍卖挂牌出让方式供地；探索以划拨和出让方式供应公共租赁住房用地。

（四）商品住房用地中配建保障性住房。鼓励有条件的地区出让土地使用权时，在商品住房用地中配建一定数量的保障性住房，由国土部门会同建设、规划、房管等部门限定拟出让宗地配建保障性住房的建设标准、套数、回购价格、收回条件及土地面积分摊办法等作为土地出让条件，组织实施挂牌或拍卖，并将竞得人承诺配建的保障性住房事项一并写入成交确认书和出让合同。

影响海南保障性安居工程用地保障的问题

保障性安居工程用地保障是一个牵涉多部门“链式”交接的接力系统工程，需要各级政府以及全社会共同给力。其中主要涉及政府部门的拆迁补偿、住房建设部门的住房计划、规划部门的规划报建、财政部门的资金支持、国土部门的用地指标调剂和土地供应政策等。受现实层面和制度层面的不同因素影响，目前海南省保障性安居工程用地供应问题不一，具体归纳为以下七点：

（一）市县保障性安居工程建设计划下达较晚，而保障性安居工程用地供应周期较长，落实计划压力大。保障性安居工程建设计划实行自上而下的分解模式，国家层面计划每年年初确定，逐级下达到市县要到2月底。而国土部门再根据建设计划中要求的年度新开工的项目来编制《保障性安居工程用地供应计划》，并与建设部门充分沟通协调落实到地块，时间上已是3、4月份了。后期还要涉及规划报建条件、征地拆迁安置、农用地转用审批、供地手续办理等一系列工作。而海南省要求9月底前全面完成当年保障性安居工程用地供应工作，这对国土部门来说压力较大。

（二）供地计划缺乏科学性和前瞻性，计划赶不上变化。各市县在编制《保障性安居工程用地供应计划》时，有的委托有一定资质的技术单位编制，有的组织国土部门工作人员自行编制，质量参差不齐。部分市县存在计划用地过大、供地计划落实不畅、地块选址不合理、计划编制不科学等种种问题。或因规划调整、配套基础设施不完善等导致项目选址发生变更，造成供地计划执行过程中保障性安居工程供地受阻，出现“项目等地”的尴尬局面。

（三）保障性安居工程建设用地计划指标单列政策落而不实，新增用地指标吃紧。按照国土资源部的统一要求，从2011年开始，海南在下达土地利用年度计划指标时，对保障性安居工程用地项目进行单列，足额保证用地指标。但在实际操作中，部分市县以招商引资、保障重点项目落地为名，占用保障房新增建设用地指标，再申请调整保障性安居工程用地计划，重新向上级部门申请新增建设用地指标用于保障房建设，导致保障性安居工程用地建设用地指标紧张，影响土地供应和保障性安居工程建设。

（四）政府、农民“同台博弈”，征地拆迁难度大。近年来，人民生活消费水平普遍提高，征地补偿标准依然偏低，这所带来的“剪刀差”致使农民不愿“签字画押”。经常出现农民进场阻挠动工、暴力抗拆迁等情形，导致供应的土地“地净人不净”。

（五）供地计划面积与建设计划数量并非一一对应，数据“打架”现象时有发生。保障性安居工程建设一般是分期建设，而保障性安居工程用地供应多采取一次性供应。土地供应从编制计划到落实供地的过程中手续繁多、涉及部门广、持续周期长、部分保障性安居工程供地落实慢，甚至跨年度供地。编制的供地计划既包括今年要建设的保障房用地部分，也包括明年及以后要建设的保障房用地，国土部门和建设部门掌握数据很难一致，经常出现自说自话、“数据打架”的现象。

（六）用地审批滞缓。年度保障性安居工程用地任务重、时间紧，而市县国土部门人员编制有限、工作人员少。加上部分市县工作人员业务不熟，导致部分市县保障房项目用地报批材料收集整理较慢、用地审批不及时。部分市县存在保障房已开工建设，但用地尚未经过农用地转用审批，或尚未依法办理供地手续的情形。

（七）资金落实难影响土地征收。保障性安居工程建设是国家的重大民生工程、和谐工程、维稳工程，与国家房地产调控政策密切相关，需要资金投入量大。而在实际实施过程中，国家财政配套的资金往往“杯水车薪”，市县政府财力又有限，加上征地补偿成本不断提高，导致土地征收进度慢，影响土地供应，难以确保保障性安居工程及时开工建设。

落实保障性安居工程用地保障的建议

（一）完善保障性安居工程用地供应计划编制。一是保障性安居工程建设计划要及早下达，确保下一年度的土地利用年度计划、保障性安居工程供地计划及相关政策能在年初同步，形成切实有效的工作联动机制；二是将保障性安居工程用地供应计划纳入住房用地供应计划，并与保障性安居工程建设计划、土地利用总体规划、城市控制性详细规划、土地利用年度计划等相协调；三是国土部门要提前谋划今后3至5年的保障房用地需求，统筹考虑使用保障房用地计划指标。按照集约节约用地的原则，早谋划、早动手、早准备，统筹各年度、分区域保障性安居工程用地供应；四是编制保障性安居工程用地供应计划时，充分结合海南东、中、西线市县实际，选择一部分地块作为备选区块，遇到规划选址变更、规划条件调整时，及时启动备选区块的调整更换工作；五是建立计划动态调整机制，保障性安居工程用地供应计划要及时修编；六是计划编制要有科学性和前瞻性。从方便群众生活、有利于就业的需要出发，优先选址位置好、环境优、基础设施配套齐全的可利用地块纳入计划。

（二）进一步完善土地利用年度计划执行动态调整机制。实行保障性安居工程建设用地指标“单列下达、单线管理、单项使用、单独考核”四管齐下，促进差别化管理。建议国家在下达土地利用年度计划指标时，根据年度保障性安居工作建设任务分解下达情况，明确各地保障性安居工程用地计划指标数量及其分类，单列下达，专项使用，单项考核管理。同时，将保障性安居工程建设用地计划指标执行情况考核写入《海南省土地利用年度计划执行情况考核办法》，依据保障性安居工程建设用地指标执行情况考核结果，针对集约节约用地情况、闲置建设用地处置用于保障房建设情况、耕地“占一补一”落实情况等区别对待，实行土地利用年度计划奖惩措施，充分体现保障性安居工程用地的差别化管理。

（三）完善征地拆迁工作机制，做到补偿安置到位。国土资源管理者要始终把保障民生和维护农民合法权益放在突出位置。按照节约用地、保障农民权益的要求加快推进征地制度改革，探索缩小征地范围途径和方式，提高征地补偿标准，拓展安置途径，妥善安置被征地农民的生产生活，确保被征地农民“当前生活不下降，长远生计有保障”。同时加大宣传力度，确保群众的知情权、参与权和发言权，积极组织协商，信息沟通能上能下，做好征地拆迁工作。

（四）保障性安居工程用地供应与批而未用土地清理、闲置土地处置、盘活存量土地相结合。以批而未用土地情况清理为契机，调整存在困难或问题的批而未供指标以及收回土地的用地指标优先用于保障性安居工程建设供地。严格按照闲置土地处置规定对供而未用地排查处置，充分盘活现有存量建设用地，优先用于保障性安居工程供地。

（五）开通保障房供地绿色通道。一是用地报批材料一进入审批程序就标注保障性安居工程用地，单独组件审批，进入绿色通道，尽量缩短审批时间；二是项目选址一经确认，在没有拆迁任务的情况下，可采取边建边报的方式，一边平整土地，一边组织用地报批材料；三是有条件的市县政府可组织各相关部门组成专项审批办公室，及早启动，提前介入，主动上门服务，按项目不同阶段指导用地落实；四是保障性安居工程用地农用地转用报批不落实，或供地手续不落实的，暂停受理相应市县其他经营性项目的用地报批材料。

（六）建立健全体制机制。一是探索储备保障房用地，编制保障性安居工程建设用地储备规划，建立保障房用地长效供应机制，规范保障性住房土地储备工作；二是建立保障性安居工程供地验收制度，出台供地验收办法等；三是引导企业进入保障性安居工程建设事业，严格土地供应及批后监管，规范政企资金流向管理，多渠道筹集资金；四是完善土地市场动态监测与监管系统功能，根据海南特色增加相关内容，如增加“垦区危房改造”。◎

（作者单位：海南省国土环境资源厅）

［编辑：王明泽］