完善民族区域自治制度的思考与建议

龚志祥,田孟清

(1.中南民族大学 民族学与社会学学院，湖北 武汉 430074；2.中南民族大学 经济学院，湖北 武汉 430074))

自1947年5月1日我国第一个民族自治地方——内蒙古自治区成立至今，民族区域自治作为解决民族问题的一项基本政治制度，在我国经历了60多年从尝试到正式确立、从政策到制度、法律的不平凡历程。在民族区域自治实施的过程中，党和国家始终一贯地重视它与不断变化的国情及少数民族“民情”、区情的适应，多次对其加以补充、修改，使其在维护国家统一、促进民族团结、保障少数民族当家作主的平等权利、推动少数民族地区经济社会发展等方面，发挥了不可替代的重要作用，“取得了相当的成就。但随着我国社会主义建设事业的发展，市场经济体制的确立以及社会转型的日益深化，毋庸讳言，民族区域自治制度在理论和实践两个方面都已在一定程度上与我国当前的社会现实产生了一定的距离。其中核心的问题是，民族区域自治制度自在我国政治体制中正式建立以来，一直是一种在中央集权制度下缺乏有效运行机制的制度安排。”[1]1984年颁布的、作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，《民族区域自治法》虽经2001年全国人大常委会修改，仍有许多不完善之处。因此，修改《民族区域自治法》，完善民族区域自治制度，对于维护国家的统一与稳定，使少数民族当家作主的平等权利落到实处，增强民族区域自治的生命力，使这一重要政治制度切实得到遵守，理顺并正确处理中央与民族自治地方的关系，具有重要意义。

《民族区域自治法》序言明确提出：要“继续坚持和完善民族区域自治制度”；《中共中央国务院关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》(中发[2005]10号)也指出，“在新的历史条件下，坚持和完善民族区域自治制度，是党团结带领各族人民建设中国特色社会主义，实现中华民族伟大复兴的重要保证”。胡锦涛总书记在中央民族工作会议上的讲话中也强调指出，“民族区域自治制度，是我国的一项基本政治制度，是发展社会主义民主，建设社会主义政治文明的重要内容”，要“坚持和完善民族区域自治制度”；全国政协主席贾庆林在贯彻落实中央民族工作会议精神经验交流会上强调指出，“新世纪新阶段，要完成全面建设小康社会的历史任务，应对复杂多变的国际局势的严峻挑战，就必须坚持和完善民族区域自治制度。”这些论断说明，民族区域自治制度还存在不完善之处。而制度的不完善，必然影响其实施，降低其法律效力。坚持民族区域自治制度，完善是前提，不完善就难以很好地坚持、执行。所以，指出现行民族区域自治制度(民族区域自治法)存在的问题与不足，提出修改、补充的意见、建议，对于促进民族区域自治制度的实施，树立其权威，是非常必要的。

一、民族区域自治制度尚待完善之处

(一)自治地方形式单一，包容性(兼容性)较差，不适应民族地区情况的变化，尤其是城市化发展的形势。《自治法》第二条规定，“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，按此规定，只要是少数民族聚居区，不管是农村、牧区，还是城市，原则上都可以建立自治地方。由于长期以来，我国少数民族绝大部分居住分布在边远的农村或牧区，所以在现有的行政区划框架内，推行民族区域自治不会遇到什么障碍，现行行政体制(省、市、自治区——地、市、州——县、市、自治县)能够满足民族区域自治的要求。但随着工业化、城市化的推进，越来越多的原居住于农村或牧区的少数民族人口涌入城市，形成聚居区，这是一个必然趋势，在沿海和内地一些大中城市，已形成多个规模不等的少数民族聚居区，那么，这些城市少数民族聚居区的自治权如何保障，他们的自治要求怎样才能得到满足？显然，这是一个新问题，因为按自治法，“民族自治地方分为自治区、自治州、自治县”。但城市少数民族聚居区如果实行自治，既不能叫“××(什么)自治区、自治州”，也不可能叫“××(什么)自治县”，那该叫什么呢？从自治法中无法找到答案。这样一来，在现行法律框架下，城市少数民族聚居区实际上无法建立自治地方，行使自治权。现行自治法有关民族自治地方名称的规定，实际上只适用于农村(牧区)，不适用于城市。这是一个空白、缺陷。

现实已对自治法提出了挑战。查阅《中华人民共和国行政区划简册(2006)》发现，在河南、内蒙古、黑龙江三省区，有5个民族区，如包头市回民区和洛阳市瀍河回族区，分别设立于1956年、1957年，有近半个世纪的历史；“民族区”的行政地位，不管是在自治法中，还是在其他法规中，都无法找到相关明确规定。那么，它的设置依据是什么？“民族区”与一般普通的市辖区有何区别？不仅如此，齐齐哈尔梅里斯达斡尔族区还在1998年制定了《梅里斯达斡尔族区条例》。根据民族区域自治法，只有自治地方才有制定自治条例和单行条例的权力，那么梅里斯达斡尔族区是不是自治地方？它的条例是不是自治条例？这些都亟待法律做出澄清。可见，现行法律、制度对城市少数民族聚居区地位、少数民族权利的规定，存在许多漏洞，这种状况的存在，彰显了法制的滞后。

五个民族区基本情况

现有的自治地方行政区划架构(自治区——自治州——自治县)不仅忽视了城市少数民族包括自治在内的多项权利，而且客观上制约了部分已建立的自治地方的经济发展。

据初步统计，在全国333个地级行政区划单位中，除了30个自治州、3个盟外，仅剩下17个地区(西藏6个，新疆7个)，地、州、盟共50个，地级市已占地级行政区划单位的85%，其中大部分由地区改设而成。云南省共有16个地、市、州，与8个自治州经济实力、发展水平相当(有的比州还低)的地区，现已全部改为市，而自治州由于自治与设市不可兼得，只能眼睁睁地看着别人改市，自己因不便放弃自治而只好作罢。吉林、湖北、湖南、四川、甘肃等省的地级行政单位，除自治州外，原来所有的地区都已改为市。在全国2007个县级行政单位(不含市辖区)中，市(374个)已占18.6%；县改市越来越多，市占县级行政单位的比例越来越大。地改市、县改市是我国地、县区域经济发展的必然结果，是适应工业化、城市化发展的重要举措。然而由于民族自治地方没有地、县级“自治市”这一设置，使得部分从经济实力、发展水平来说，具备(符合)改市条件(要求)(工业化、城市化程度较高)的自治州、自治县不能改为市。像吉林延边、云南大理、楚雄、红河、新疆伊犁、巴音郭楞、青海海西等自治州，虽已基本满足设立市的条件，但因与自治存在冲突(无法兼顾)，不得不为保留自治地方地位而放弃改市。

如自治地方非设市不可，则只能选择放弃自治，撤销自治地方。截止目前，全国已先后有7个自治地方，因“鱼与熊撑不可兼得”(不能在保留自治的前提下设市)，为顺应工业化、城市化潮流，不得不撤销州、县而设市。今后，随着经济的发展，会有更多的自治州、自治县面临到底是继续维持自治地方现状不变，还是撤销州、县，设立市的艰难抉择。

部分自治州、自治县为改市而撤销州、县的问题应引起有关部门重视，也值得深思。

民族自治地方撤自治州、自治县设立市(区)情况

(二)自治地方人大常委会的人员组成，没有充分体现民族区域自治“充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利”(见自治法序言)的精神。民族区域自治法“民族自治地方的人民代表大会常务委员会应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任”，这一规定值得商榷。人民代表大会既然是自治机关，常委会作为其常设机构，常委会主任不由自治民族公民担任，于情于理都说不过去。人民代表大会及其常委会作为权利的象征，人大常委会主任作为人大常委会主要负责人和代表自治民族行使当家作主权利的代表，自治地方人大常委会主任不由自治民族公民担任，而由非自治民族公民担任，而自治民族的公民只担任副主任，怎样体现当家作主和自治！自治不成了某种程度的“他治”吗！怎能保证人大及其常委会通过的条例、有关决议、决定充分体现自治民族的意志、意愿！

按照上述规定，自治民族公民既可能(非必然)担任人大常委会主任，也可能担任副主任；而不是非担任主任不可，即使是只担任副主任，不担任主任，也符合法律规定；那么，现实情况又如何呢？据不完全统计，在笔者所调查的全国106个自治地方中，实行区域自治的民族的公民担任人大常委会主任的只有62个，占58.5%，担任副主任的44个，占41.5%，非自治民族公民担任主任的44个，占自治地方总数的41.5%。云南是全国自治地方数量最多的省份，在其8个自治州、29个自治县中，19个州、县的人大常委会主任为实行区域自治的民族的公民，14个州、县的人大常委会主任为非自治民族公民，两者分别占57.6%、42.4%(石林、西盟等4个自治县笔者调查时人大主任暂缺)。

事实上，目前，相当一部分自治地方的人大常委会主任没有由自治民族的公民担任，而是由非自治民族的公民担任，自治民族的公民担任人大常委会主任的权利(可能性)很难保障。因为根据党管干部的原则，为了加强党(委)对干部(任命)工作的领导(任免权在人大)，很多地方基本形成了党委书记兼任人大常委会主任的“定式”(格局)，而民族自治地方的党委书记又绝大多数不是少数(自治)民族公民；这样一来，自治地方人大常委会主任职务由自治民族公民担任的理论上的可能性越来越小。以五大自治区为例，除了西藏、新疆外，其余三个自治区的人大常委会主任都是汉族公民(常委书记兼)。在笔者所调查的23个自治州中，自治民族公民担任人大常委会主任的只有13个，占56.5%，10个为其他民族公民；6个自治州的人大常委会主任由党委书记或副书记兼任，占26%。

(三)自治地方干部配备不够合理，不利于少数民族干部队伍茁壮成长。实行民族区域自治，关键是要有一支高素质的民族干部队伍。尽管有关部门对培养少数民族干部十分重视，也采取了一系列措施，如选派民族干部到各级党校、高等院校进修学习，到中央国家机关和沿海经济发达省市挂职锻炼等，但民族干部整体的能力、水平仍不能很好地适应自治地方政治经济及社会发展的需要，层次结构不合理；例如，广西少数民族人口约占总人口的40%，但地(厅)级、县(处)级少数民族干部分别只占总数的28%、33%，明显低于人口比例[2]。民族干部层次结构不合理的重要原因之一是民族区域自治法对民族自治地方民族干部配备的规定过于笼统，很不具体，操作性不强。关于民族干部的配备、使用，自治法只是说，“必须大量培养少数民族干部”，除自治地方人大主任或副主任和政府“一把手”(自治区主席、自治州州长、自治县县长)由自治民族公民担任外，自治地方政府的“其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员”，“自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员”(第十八条)；至于“合理配备”的标准是什么(怎样才算“合理配备”)？如何“合理配备”？没有作进一步的说明，导致“普遍而大量培养少数民族干部”的政策难以落到实处，是否“合理配备”了，也难以判断。

民族干部队伍总量偏少，结构不合理(重要、核心部门、关键岗位正职少)的另一重要原因是，民族区域自治法对自治地方所属(下辖)区域的干部民族结构未作规定(要求)。根据自治法，“民族自治地方分为自治区、自治州、自治县”。“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府”。自治区下属的地、市及其县、市以及自治州下属的县、市和自治县下属的乡、镇，不是自治地方，其人大和政府也不是自治机关，所以对其干部队伍，不一定非要民族化不可。虽然如此，但作为自治地方整体的一部分，其干部队伍的民族构成应参照上级机关的标准执行。民族自治地方干部民族化应作为一项整体性要求，不能仅限于自治地方自治机关本级，还应包括其所属的下级，贯穿于整个干部队伍。具体来说，自治区所属的地、市及地、市所属的县、市，乃至乡、镇，自治州所属的县、市及县、市所属的乡、镇，自治县所属的乡、镇，不仅其权力和行政机关主要负责人应大部分由自治民族公民担任，而且各职能部门也应尽量配备民族干部。只有这样，民族干部队伍才能形成由各梯次干部组成的体系(一条龙)，后备充足，依次递进，而不是仅限在人大、政府及个别职能部门由少量民族干部担任。

(四)自治机关自治权“虚置”、“软弱”，自治民族当家作主的权利难以体现、保障。从自治权的范围及“含金量”来看，我国的民族区域自治是一种民族地方的“低度自治”，自治地方的自治权很小。

自治法虽然列了专章确认自治机关的自治权，从数量上看，有27条之多，但大部分是虚的、空的(至少有13条)，根本不是什么“自治权”，因为有些根本不是什么“权利”，有的即使是权利，也不是自治机关所独有的，非自治的一般地方国家机关也有这些权利，所以，作用、意义不大；如第二十五条、二十六条，第二十九条、三十条，第四十条至四十五条等，都是一般地方国家机关的权利；自治机关真正的、实实在在的权利只有12条。

再者，自治机关仅有的几项“实权”，也部分停留在法律上，有些权利因没有行使的能力(物质基础)而“虚置”。自治机关自治权的一个突出特点是“软弱”，无硬性尺度，弹性、伸缩性很大，执行、实施起来很困难。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉的若干规定》也没有从根本上解决自治权具体细化问题(问题的关键在于自治机关如真正行使自治权，必然涉及相关部门的权力、利益让渡、调整。“弱势”的自治机关很难从强力部门争取到这些权利)。

(五)自治地方人民法院和人民检察院人员构成(尤其是领导成员构成)不合理，难以充分体现自治民族当家作主的精神。对于自治地方人民法院和人民检察院的人员结构，自治法只是笼统规定，“人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中，应当有实行区域自治的民族的人员。”这是很不够的。人民法院和检察院虽不是自治机关，但作为审判和法律监督机关，是自治地方整体权力不可分割的重要组成部分，自治地方的人民法院和人民检察院应有自治民族公民担任副院长、副检察长以上职务，中层岗位也应尽量配备自治民族人员；自治法对此应加以明确，以体现自治权的完整性、全面性。

二、完善民族区域自治制度的几点建议

(一)修改宪法第三十条和自治法第二条，增加设立地级和县级“自治市”(分别对应于自治州和自治县)，适应城市化发展，此乃当务之急。增设“自治市”，不仅是对城市聚居区少数民族自治的权利的认可和尊重，而且能满足现有少数民族自治州、自治县改市的愿望，对于巩固和发展民族区域自治制度，确保民族自治地方(规模、数量)的稳定，具有重要意义。允许设立“自治市”对自治州、自治县经济发展也具有重大作用(可以有力地促进民族地区工业化、城市化)。

设立“自治市”，使自治地方形式多样化，是适应民族地区城镇化发展趋势要求，增强民族区域自治制度适应性的必要举措。城镇化是民族地区工业化和经济发展的必然结果，也是民族地区经济社会进一步发展的要求。作为民族地区上层建筑的政权形式，应积极主动地反映、适应经济基础的变化。目前，民族自治地方“自治区、自治州、自治县”这种单一呆板的政权形式，不仅导致城市少数民族聚居区自治的愿望无法实现，而且已成为阻碍自治州、自治县城镇化和经济发展的障碍，使部分已达到设市标准的州、县面临“市与自治不可兼得”、必须舍其一，在自治与市之间抉择的两难困境。如果越来越多的自治州、自治县选择撤销州、县而设市，导致自治地方的数量减少，必将给民族区域自治带来不良政治影响。自治不能成发展(设市)的障碍，民族区域自治绝不能因形式单一而降低其生命力，应本着与时俱进的精神，丰富自治地方形式，增设“自治市”，为民族地区经济发展提供恰当的组织形式，创造良好的区域行政体制环境。

以前推行民族区域自治，着眼点主要放在农村牧区，这在90年代以前少数民族聚居区基本上集中在农村牧区，而且民族地区工业化、城市化程度很低，工业化、城市化还没有提上议事日程的时期，无疑是正确的、符合实际的。但现今我国的民族分布和民族地区经济发展状况已发生较大变化，城市少数民族人口越来越多，且逐渐形成大小不等的聚居区；同时，现有部分自治州、自治县工业化、城市化水平也有了较大提高，且这一趋势越来越明显。在此情况下，原有的自治地方形式，如不作更改、补充，已很难适应变化了的新情况；只有不断创新，设立“自治市”，才能顺应工业化、城市化潮流，提高民族区域自治的活力、生命力，使其永葆青春。设立“自治市”是消除单一的自治地方形式对民族地区发展的不利影响，使民族地区自治与发展(设市)有机结合，最大限度地发挥民族区域自治的优越性，既从制度上保障民族地方的自治权，又从体制上促进民族地区快速发展的唯一正确选择。

目前，除新疆、西藏等少数几个省区因地广人稀、城市化程度较低而在牧区、林区保留部分“地区”建制外，其他省区绝大部分“地区”都已改为市，实行市管县体制，以推进工业化进程。而30个自治州的经济发展水平、经济实力并不比所在省区的其他“地区”低、差，但在现行法律、政策框架下，却受“自治”的束缚、制约，只能“二选一”：要么保持“自治地方”地位、性质不变，但不能改市；要么先撤销自治州，后设立市，那样就失去了自治地方地位；这种二难选择，使自治州、自治县陷入了困境，他们必须在市与自治之间艰难地做出选择。以牺牲自治为代价，换取设市的权利，这对自治地方极不公平。不能设市，又将严重阻碍自治地方经济的发展。为了追求自治地方工业化、城市化和经济发展的重大利益，不排除部分自治州、自治县放弃自治而改市的可能，撤销州、县设立市的地方多了，将对民族区域自治制度产生消极政治影响。

既然自治法规定，“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，那么如果某个经济相对发达的城市少数民族聚居区(市或市辖区)提出建立自治地方的申请(他完全有这个权利)，作为上级政府和主管部门，该如何答复、处理？如湖南张家界市，原本为湘西土家族苗族自治州的一部分(大庸、桑植两县市)，1988年从湘西州分离出来后，与慈利县(也是少数民族地区)一起组建大庸市(1994年改为张家界市)，以土家族为主体的少数民族人口115万，占总人口的72%；从少数民族人口比例和以前就是自治地方辖区范围这一情况来说，应可以申请建立自治地方，但现实情况(自治区、自治州、自治县的建制规定)却不允许；因为在现行自治地方设置中，没有相应的适合于它自治的形式(行政区划单位)，相关法律也根本没有考虑到城市少数民族聚居区自治的问题(要求)。再如重庆黔江区，原来就是自治县(1984年11月成立黔江土家族苗族自治县)，2000年6月撤县设区，失去自治地位；如果现在想恢复自治地方地位，不可能再回到自治县去，该怎么办？很显然，不可能让要求自治的某个市、区改为自治州或自治县，只能修改自治法及相关法律，增设“自治市”这一民族地方形式，以容纳、覆盖更多的少数民族聚居区。

除了增设“自治市”外，在城镇少数民族聚居区，应规定可以设立“民族区”、“民族镇”、“民族街”，作为民族区域自治在城市的补充形式。

另一个很现实的问题是前述5个城市民族区(县级)如何处理。既不能简单地取消(撤销)，否则，会产生一系列问题；也不能简单认可，否则可能造成与“自治区”的混淆。民族区域自治法应允许“民族区”作为区域自治在城市的补充形式，类似于农村的民族乡(县级自治地方以下的补充形式)。但“民族区”应与“自治区”严格区分开来，“民族区”的性质、地位必须明确；它也可作为县级自治地方，如果是这样，就不能使用“××(地方)××(民族)自治区”的名称，只能称作“××(地方)××(民族)区”，并赋予自治地方的一些权利。“民族区”到底是否应该作为民族自治地方的一种新形式，加以肯定，可以讨论，广泛征求意见，以最终确定；但它不应是一个法律盲点。

至于民族镇，既然我国农村一般基层政权都有乡、镇之分(全国共分15951个乡，其中包含1092个民族乡；19522个镇)，而且镇的数量比乡还多；为什么就只能有民族乡，而不能参酌民族乡，变通设立“民族镇”？为什么非民族乡可以撤乡建镇，民族乡就不能撤乡建“民族镇”？乡、镇没有性质的区别，而只是形式的不同；不能因为宪法没有“民族镇”建制的规定，就否定民族镇，为什么不能修改宪法，增加含此内容的条款呢(宪法上没有，只能说它滞后了)？内蒙古的3个少数民族自治旗成立已50多年，宪法上哪里能找到有关“自治旗”的设置规定呢？应本着实事求是、尊重事实的原则，从完善民族区域自治形式的角度出发，赋予人口较少、范围较小的城镇少数民族聚居区建立“民族镇”的权力。

(二)将宪法第一百一十三条和自治法第十六条第三款分别修改为：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会主任由实行区域自治的民族的公民担任”，以充分体现自治民族真正当家作主、拥有管理本民族内部事务权利的精神，使自治机关的组成更加合理，自治机关的权利更加全面、彻底。

同时，考虑到加强党对干部选拔使用(任免)工作的领导的要求，建议自治地方人大常委会人员组成(人事安排)采取以下模式：由自治区、自治州、自治县人大常委会主任(自治民族公民)担任自治区、自治州、自治县委副书记。这样，可以做到两者兼顾：既遵循了(按以上建议修改了的)自治法，从法律上体现、保障了自治民族当家作主的精神，又贯彻了党管干部的原则，加强了党对干部人事工作的领导。

(三)在“若干规定”中进一步明确自治机关所属工作部门和自治地方所辖区域主要干部的组成，使自治机关干部民族化不仅仅限于自治机关及其所属部门，还延伸至所辖各行政区域，使民族干部队伍成为以自治机关干部为核心、由各部门、各层次(级别)干部组成的完整体系。

(四)加大干部异地学习交流力度，尤其是民族干部到中央、上级国家机关及政府部门和沿海发达地区挂职锻炼的力度。

民族干部到中央国家机关和沿海省、市挂职锻炼，学习先进的管理模式、管理方法，接受各种先进理念的熏陶，在商品经济的汪洋大海中学习“游泳”技巧，对于提高理论政策水平和管理服务能力，开阔视野，增强开拓创新、科技、环境意识，大有帮助，应坚持并不断完善。目前民族干部挂职锻炼存在时间短、对挂职干部安排不够合理等问题，应有针对性地采取措施，如安排实职、延长任职时间(一年以上，长者可达2年)、加强考核监督、与提拔任用挂钩等，以避免“镀金”、“走过场”，流于形式，确保收到实效。

(五)扩大、落实自治机关自治权，在“硬化”上做文章、下功夫。“若干规定”虽强化了自治机关自治权和上级国家机关的职责，但仍存在一些不足：一是“实质性充实”不够，只是“修修补补”，许多条款仍过于原则化、不具体；二是对自治法条文的细化基本偏向于经济方面，忽略了政治方面，少有针对政治方面条文的解释、说明。

自治权作为民族区域自治的核心，其扩大与落实，从根本上说，取决于中央与地方(或上下级之间)政治(行政)关系的调整，有赖于社会主义民主政治体制的建立；“其关键的环节不在于民族自治地方和少数民族本身，而在于中央政府和主体民族本身”[1]。“应从中央与自治地方分权入手”[1]，“合理明确的分权制度安排是将民族区域自治制度落到实处的惟一路径，这种分权以不影响中央集权制度运行为前提，将除了军事、外交、干部任命等战略性制度安排以外的社会事务交由地方处理，同时以法制手段约束地方的行政行为，同时促成《民族区域自治法》在司法运行中的‘可诉讼性’”[1]。

目前，在现有体制下，只能以自治权的尽可能细化为重点，加强自治区与中央(国务院)有关部门、自治州与所在省区有关部门的沟通、协调，争取其放权让利于民族自治地方，制定、实施对民族自治地方的优惠政策、措施，并保持政策的持续稳定性，使其规范化、制度化，切实履行自治法所规定的上级国家机关的职责。同时，民族自治地方也应增强法律维权意识，以宪法和自治法为依据，积极争取正当权利。

(六)将自治法第四十六条第三款修改为“民族自治地方的人民法院和人民检察院领导成员中应有实行区域自治的民族的公民担任院长、检察长或副院长、副检察长，工作人员中也应有实行区域自治的民族的人员”。

(七)补充、完善有关法律条款。宪法、自治法部分条款存有明显遗漏、不完善之处，应及时加以补充。如民族区域自治法第二十四条：“民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队”。“公安部队”的涵义不清，如指现行公安队伍，第一，它不属于“部队”，而属于“公务员”或政府职能部门；第二，它不属于“自治权”，因为任何地方行政区域都有公安部门(厅、局)；如不是指公安队伍，那么，它到底指什么？现实情况是，到目前为止，还没有哪一个自治区、自治州、自治县组织了所谓的“维护社会治安的公安部队”，因此，笔者认为，“公安部队”这一提法不够科学、恰当、确切，建议删去。

宪法第三十条第二款：“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”，“省、自治区”之间应加上“直辖市”，“自治县”后应加上“自治旗”。因为重庆市下面既有“县”，也有“自治县”，内蒙古自治区有三个“自治旗”。第三款“直辖市和较大的市分为区、县”。后面应加上“自治县”。

宪法第九十五条：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。设立人民代表大会和人民政府的行政区域应不只限于上述省、直辖市、县、市、区、乡等，还应包括自治区、自治州、自治县。否则，会让人产生似乎“自治区、自治州、自治县就不设立人民代表大会和人民政府了吗”的错觉。

宪法第九十七条：自治区、自治州人大代表也实行间接选举，自治县(自治旗)人大代表也实行直接选举，应在“直辖市”后面加上“自治区、自治州”，在县之后加上“自治县(自治旗)”。

宪法第一百零一条：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”遗漏了“区主席和副主席、州长和副州长”，应增补上。

宪法第一百零二条：各级人大代表接受监督应包括自治区、自治州、自治县的人大代表。

宪法第一百零五条第二款改为：地方各级人民政府实行省长、主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

宪法第一百零七条第三款：省级人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分，应包括自治区，而不只是“省、直辖市”。

自治法第二十三条：企业作为独立法人，非福利单位，拥有用工自主权；企业在招收人员时，没有义务、责任优先招收少数民族人员，政府也无权干涉，提出要求。因此，自治法不宜对此做出规定，规定了也无法落实。

自治法第二十八条第二款：哪些是“可以由本地方开发的自然资源”？对此应予以明确。

参考文献：

[1] 关凯.在社会主义市场经济条件下发展完善民族区域自治制度[J].中国民族，2004(9).

[2] 黄学权.以提高执政能力为核心，切实加强少数民族干部培养选拔工作[J].民族之声，2006(1):43.