治理高校内部IT垄断

文/涂伟

治理高校内部IT垄断

文/涂伟

由于缺乏竞争和信息不对称，高校的IT垄断造成两个层次的利益集团，他们为自身的利益而容忍IT活动低效运行，并最终损害学校和师生的利益。只有通过以师生为主体的利益相关者，运用IT治理，合理分配IT收益权和控制权，设计一系列动态的、基于个体的激励和约束制度，才能打破垄断，使IT活动长期为师生创造最大收益。

虽然IT(Information Technology)治理的研究始于20世纪90年代，但该领域仍值得深入探讨。IT治理的主流研究者如Peterson、Sambamurthy、Van Grembergen、Weill等，基本认同IT治理的基本框架是由结构、流程和关系机制三者构成，IT治理的基本功能是对IT决策权的分配，以促进业务和IT的融合，监督IT决策的实施。

高校也可以看成是一种特殊的企业，高校的信息化建设也可以从企业信息化的解决方案中获得启示。IT治理的研究从企业展开，可以认为是公司治理的一部分，是以股东为中心的企业利益相关者，为了让IT产生最大收益，并为解决IT决策中的信息不对称问题而设计的与IT有关的利益分配体系、决策分配体系、激励和约束制度。这个定义也适应于高校。

高校IT垄断现状

IT服务的垄断

高校的IT服务由网络中心或信息中心等部门提供，如网络维护、系统开发与集成、IT培训、一卡通建设等。根据交易成本理论，如果一桩交易的外部交易成本大于内部交易成本，则高校应该选择“以内部代替外部”的方式来节省资源，使交易成本更低，由于在市场上难以寻找到能长期合作的全能型IT服务企业，或者其搜寻成本、信息成本、议价成本、决策成本、监督交易成本、违约成本都较高，导致多数高校设立了IT部门。从战略的角度看，如果高校将IT建设视作竞争优势的来源，着力让IT在高校发展中发挥着越来越大的作用，那么高校会放弃IT服务外包，选择成立IT部门来提供IT服务。

然而，由于缺乏竞争，IT服务在多数高校中，形成事实上的垄断。从理论上讲，内部垄断是高校内部服务供给的最显著特征，这也让服务的卖方往往具有对买方的相对谈判优势，独立的部门有动力通过对培训和技能的投资以维护自己在高校内的垄断地位。这种垄断在初期具有优势，但是长期来看是存在缺陷的。高校在成立IT部门的初期，运用“规模经济”促进IT服务效率的提高，如统一调配IT人员，显然比各业务部门分别拥有IT人员更高效，通过统一的硬件、软件和网络规划，能更符合高校长期战略的需要。同时，“规划经济”还可减少IT服务市场交易费用，高校将IT服务这种外部交易内部化、组织化、协调化，可以节约市场交易费用，提高资源配置效率。由于IT部门集中了IT人才和资源，可能会加快技术进步和创新的速度。

但随着IT在高校中应用规模的扩大，IT服务垄断性的缺陷也逐渐显现。如IT部门凭借强势地位，可能在高校中占有过多资源，将存在运行效率低下，缺乏变革动力、不愿创新、办事拖拉、提供服务的质次价高等现象。在传统模式下，高校较少考虑用市场手段，增强IT部门的竞争力，甚至不自觉地用行政命令排斥或限制其他IT服务商以平等的身份与IT部门开展竞争。这些保护措施在IT部门建立初期发挥了积极作用，也较好地降低了交易成本。但随着业务部门需求增加，IT部门规模扩大和官僚化，原有IT服务已不能适应高校发展需要，IT服务垄断供应将最终导致高校利益的损失。在不确定性和信息不对称的情况下，内部化服务供给者可以通过降低其服务的内在价值，从而扩张其服务供给。例如故意在一个项目上花费过多时间和精力，同时还提高服务的价格。减少高校对内部垄断依赖的一种常用策略是寻求外部替代供给。一个常用的办法是服务外包，外包形成的竞争压力会诱使它提供更高质量、更好的服务，也促使内部供给者更加专业化。

IT服务外包不是解决垄断问题的灵丹妙药。在高校，选定IT服务商的话语权多在IT部门，外包成为由IT部门主持下的转包，IT服务商与IT部门不是竞争对手，而是工程的甲方与乙方。长期来看，外包的交易成本并不低，在选错IT服务商时尤其如此。此外，长期依赖外部服务商，还可能导致高校的核心机密泄露，造成严重损失，影响核心竞争能力。

IT服务的垄断地位与其专业性密不可分。在高校层级命令的安排下，多数IT部门被业务部门看作唯一的IT服务提供商和唯一的IT知识库，业务部门委托IT部门做出有关IT投资的决策，建设和维护信息系统，将IT管理的控制权让位给IT部门。由于IT的专业性，高校高层或业务部门无法判断IT部门提出的IT投资预算的合理性，无法判断IT部门的努力程度，对IT项目的中途夭折也倍感无奈。

IT管理的垄断

IT管理的垄断，是指有关IT管理的信息和决策，由IT管理者垄断，IT管理者利用其IT管理的垄断地位，隐藏不利信息或进行寻租活动。由于IT投资的专业性及其与其他资产的共生性，使IT投资的决策充满变数。高校的校长们，面对IT投资的失败，难以说清楚是归因于自己决策的失误、外部环境的变化还是IT管理者的不恰当作为。

与IT服务相比，IT管理的垄断更隐蔽，破坏性更大，更应受到高校领导层的关注。它始于高校IT管理者刻意对高校管理层隐瞒信息，诱使高校管理层做出有利于IT管理者的重大IT战略决策，这些决策甚至可能威胁着高校的生存或发展，从而无法实现IT投资收益的最大化。

IT服务垄断与IT管理垄断以委托代理关系为基础，代理双方的利益既一致，又存在潜在冲突，由于双方的目标差异及信息不对称，加上委托代理合约难以完备，代理人并不能总是按照委托人的预期行动。委托人为了获得更大利益，就需要打破这种垄断关系。

IT服务垄断与IT管理垄断紧密联系。为了打破IT管理垄断，高校领导层试图通过各种机制，吸引最佳的IT管理者并调动其积极性，降低代理成本、避免偷懒、机会主义等道德风险行为。然而高校领导层一般不是IT领域的专家，为使IT发挥最大效用，他们还需依赖IT部门，但同时需要打破IT服务的垄断。两个层次垄断的区别见表1所示。

表1 IT管理垄断与IT服务垄断的区别

重点在打破IT管理垄断

由于IT资产的重要性、IT活动的复杂性、IT活动监管的困难性、IT收益的不确定性和IT收益的远期性，更由于IT管理者不一定将高校IT资产的收益最大化作为首要努力目标，使打破IT垄断的工作存在困难。如何打破垄断，让IT管理者站在学校发展的立场上，加大对IT活动的理性投入，使得IT投资的收益不断提高，是IT治理关注的问题。

IT治理的重点应放在打破IT管理垄断的研究上。随着高校应用IT的深度和广度的不断增加，部门与学校的利益不一致的问题将成为影响高校信息化战略和实践的主要因素。打破IT管理垄断有助于合理的IT战略的设计与执行，IT战略是高校为开展IT活动制定的基本方针，包括对IT资源的配置和IT组织的架构，IT部门很大程度上是高校IT战略的设计和执行者，如果IT战略有问题，IT的运营和服务自然不能获得预期的效果。

现有IT治理理论，多是关注如何打破IT服务垄断的问题。研究成果包括COBIT、ITIL/BS15000、ISO17799、CMMI、PRINCE2、Six Sigma等。比如，ITIL是一套IT服务管理最佳实践指南，旨在解决IT服务质量不佳的情况。ITIL定义和设计了SLA（Service Level Agreement，服务级别协议），将IT服务量化，并围绕着达成SLA而设计了一整套管理体系，将服务和收费量化，明确双方的责任和义务，以实现高层管理者对IT部门的监督和考核，打破IT服务的垄断。这种思路如同由IT部门列出菜单（服务目录），业务部门点菜，双方再对上菜的速度和质量达成一致，明确双方的职责与服务，并较好地控制成本。

为控制服务质量与效率，减少IT服务的垄断，防止“随意上菜和漫天要价”，点菜式服务是有效地约束服务提供者的方式。作为高校（买单的主体），常自建“厨房（IT部门）”，那么，厨房规模有多大，厨房能做哪些菜，主要为哪些顾客（业务部门）提供服务，顾客不满意时该如何处理，如何选拔和考核厨师长、厨师长向谁报告和负责等等，都需要由高校的管理层通盘考虑，这些前提事务没处理好，“点菜”服务就无法落到实处。高校IT服务需要在IT战略和组织的支持下运作，设计一个合理的IT战略和组织架构，成为打破IT管理垄断的重点。

高校IT治理关注对IT决策权的分配，目的就是要将IT部门与业务部门更好地结合起来，从而实现高校战略。这些研究隐含着高校IT战略已然正确的前提，只探讨如何分解并执行这些战略，但是IT战略是由谁并如何制定的，才是IT治理首要关注的问题。

反垄断的IT治理机制

为打破IT服务垄断和IT管理垄断，高校IT治理应包括3个机制。

IT收益权配置体系

IT收益权是对IT收益进行分配的权力，如同餐馆有了盈利或亏损，如何在老板、经理、厨师长和普通员工间分配收益的制度体系。IT收益权配置不同于决策权分配，谁做IT决策并非首要问题，给厨师一个合理而满意的收入或分成方案，会促进厨师努力工作、积极创新、烧出好菜，这些都是厨师做出的有利于餐馆的决策，而当厨师对待遇不满意时，即使监督到位、制度规范，也难免让他们懒于工作；同样地，如果经理把餐馆的收入都隐藏起来，向老板报告餐馆持续亏损，作为控制收益分配权的高校领导，当然会考虑更换IT经理。仅强调IT决策的集权或分权，并不能使IT决策最优化。IT治理先要设计IT收益分配体系，随后才是IT决策权与责任分配事宜。打破IT管理垄断，就是要求高校管理层考虑IT管理者合理收益，并与其达成长期协议，例如奖励或提职。打破IT服务垄断的思路与其类似。IT收益的复杂性和长期性，决定了对IT收益权配置体系的研究充满困难。

IT决策权配置体系

IT决策权配置的核心是如何科学地制定及执行IT战略的问题。扭曲的IT战略不能给高校带来最大IT收益，IT的专业性与快速更新的特点，给IT战略的制定带来变数。作为高校的管理层，应通过制度设计，让IT管理者尊重各业务部门的需求，协调这些部门与IT部门的关系，制定整个高校认同的IT战略。IT决策权配置还包括IT决策监督、报告和部门间相互协调的制度安排。

IT活动的激励与约束制度

IT活动要获得最大收益，对IT相关人员进行动态激励和约束也同样重要。任何制度或体系架构都具有不完善性，IT活动最终是由IT技术人员来执行，激励不足就导致员工疏于工作甚至谋取私利。现有IT治理研究从经济学出发，假设所有员工具有相同需求，认为金钱或职称能解决所有问题，忽视各科层、各部门之间的交流和互信，情感支持和共同承诺，领导魅力和集体使命感等的缺乏，无法与硬性收益权和决策权配置体系构成支持和补充，无法将IT治理形成一个有机体。IT治理中的激励和约束是一个动态和相互作用的过程。另外，IT治理中对员工需求的关注，并不意味着没有惩戒或淘汰制度。

只要高校存在委托代理关系和科层制，高校内部就存在垄断问题——IT服务垄断和IT管理垄断。IT管理者为了自身利益，可能阻碍IT资源的合理配置，导致IT服务和决策的低效率，并最终损害学校的利益。只有运用IT治理，协调各方的“权责利关系”，实现信息对称，决策透明，让IT的长期收益与短期收益相结合，在各层面上合理分配IT收益权和控制权，并设计一系列动态的、基于个体的激励和约束制度，才能实现打破垄断，使IT活动为高校长期创造最大收益。

（作者单位为武汉科技大学现代教育信息中心）