武汉市养老保障战略对策研究

课题组

武汉市养老保障战略对策研究

课题组

养老保障制度是社会保障体系的主体，是改善民生的重要支撑。建立城乡居民社会养老保障制度，实现“老有所养”，对于完善社会保障体系、应对人口老龄化、提高居民生活水平、维护社会长治久安，具有重要的战略和现实意义。通过对武汉市老龄化及养老保障体系的建设现状、存在困难及面临挑战等情况的深入分析，提出了相应的战略对策建议，以期对解决武汉市上百万老年人的养老问题有所裨益。

武汉市;老龄化；养老保障;对策

当前，我国正加速进入老龄化社会。根据联合国人口老龄化的标准，一个国家或地区60岁及以上的老年人口占人口总数的比例超过10%，或65岁及以上的老年人口占总人口的比例高于7%，这个国家或地区就进入了老龄化社会。从全国第六次人口普查数据来看，全国60岁及以上人口占13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%。同第五次全国人口普查数据相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。到2015年，全国60岁以上的老年人将突破2亿。这表明，我国人口老龄化正呈加速发展态势，未来面临的老年人养老问题将更加突出，完善城乡居民社会养老保障体系已成为亟待研究的重要课题。

从武汉市的情况来看，2010年全市60岁及以上老年人口占总人口的比重达到15.23%，比全国平均水平高出近2个百分点；65岁及以上老年人占8.13%，同第五次全国人口普查数据相比上升1.14个百分点，首次突破了7%的老龄化社会标准，面临的养老保障压力日益凸显。本文通过对武汉市老龄化及养老保障体系的建设现状、存在困难及面临挑战等情况的深入分析，提出了相应的战略对策建议，以期对解决武汉市上百万老年人的养老问题有所裨益。

一、武汉市养老保障发展现状

近几年来，武汉市加快推进社会养老保障体系建设，养老保险覆盖人数迅速增长，资金规模进一步扩大，保障水平逐步提高，管理服务网络不断完善，形成了以城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、特殊老年群体的养老保障等为主要内容的养老保障体系基本框架。

1.城镇职工基本养老保险覆盖面不断扩大，保障能力明显增强。

2007年，武汉市统一了城镇企业职工基本养老保险制度及政策。2010年底，又启动实施了全市未参保集体企业职工及退休人员、原五七工家属工、支农返汉人员参加企业职工基本养老保险工作。目前，城镇企业职工基本养老保险制度已覆盖到全市各类城镇企业、企业化管理事业单位、乡镇事业单位、民办非企业单位、社区卫生医疗机构的在职职工和离退休人员以及个体灵活就业人员。“十一五”期间，参保职工人数从2006年的182.99万人增加到2010年的220.91万人,每年参保扩面都在10万人左右，目前参保职工占城镇职工总数的64.68%；领取养老保险金的离退休人员从2006年的70.6万人增加至2010年的91.49万人，养老保险支出从2006年的66.61亿元增长至2010年的139.06亿元，翻了一番，年均增长接近15%。在覆盖面不断扩大的同时，养老保障水平也逐年提高，平均月养老水平从2008年的987元上涨至2010年的1268元，年均增幅超过13%。

从基金收支来看，基金总体上是入不敷出，2008—2010年每年基金缺口都在10亿元以上，其中2010年的缺口为15.76亿元。为弥补基金缺口，维持养老保障体系正常运转，中央和地方政府每年都给予很多财政补贴。包括财政补贴在内的养老保险收入暂时大于支出，累计结余从2006年的2.81亿元增长至2010年的49.68亿元，保障能力不断增强。（见表一）

表一“十一五”时期武汉市城镇职工基本养老保险发展情况

2.新型农村社会养老保险从无到有，实现快速发展。

与全国其他地区一样，武汉市农村居民在很长时间内都未能享受到养老保障的权利，家庭养老、养儿防老成为农民养老的唯一选择，农村老年人晚年生活缺乏保障、生活质量下降。1991年，武汉市开展农村养老保险工作（即老农保），但进展缓慢。到2006年，全市农村养老保险参保人数只有14.2万人，领保人数仅3847人，月人均领取水平仅为25元；纳入被征地农民基本生活保障人数2.45万人，年人均领取标准仅为800元。目前武汉市有农村居民300多万，能够享受到上述低层次养老保障的只占极少数。2009年底，武汉市实施了新型农村社会养老保险试点，黄陂区、江夏区先后纳入全国试点范围。新农保每人每年缴费标准分为200元、400元、600元、800元、1000元、1200元等6个档次，政府每人每年补贴30元（困难群体至少补贴200元），村集体按个人标准的10%至50%补助，全部进入个人账户。参保缴费不低于15年，年满60岁以后，就可按月领取基本养老金。截至2010年底，全市新型农村社会养老保险参保人数达71万人，其中27.73万名60岁以上老人按月领取养老金。今年初，武汉市进一步扩大新型农村社会养老保险试点范围，预计年内全市将新增参保人数60万人。

从筹资渠道来看，新农保以个人缴费为主，其次为财政补贴，集体补助占比最少。2010年，新农保个人缴费金额为27193.68万元，占资金来源的57.56%；财政补贴金额19302.33万元，占40.86%；集体补助金额746.76万元，占1.58%。（见图1）与收入相比，新农保个人账户支出389.12万元，基础养老金支出19383.04万元，共支出19772.16万元，基金累计结余27470.63万元。

图1 2010年武汉市新农保资金来源构成情况

3.养老服务体系基本建立，服务水平不断提升。

“十一五”期间，全市初步建立了市、区公办福利院、乡镇街福利院、社会办养老机构、社区居家养老“五位一体、城乡统筹”的养老服务体系，以社区为基础、辐射街道的“l0分钟养老服务圈”基本形成。

截至2009年底，全市机构养老床位总数达到28529张。其中城镇养老机构达到139个，总床位数18324张；农村区域性中心敬老院87家，总床位数达到10205张；社区日间照料站62个，床位数3007张。城镇养老机构和农村福利院床位数分别比2005年新增床位1370张和1390张。全市8662名农村“五保”,1949名城镇“三无”对象全部实现了自愿条件下的集中供养。

二、武汉市养老保障存在的问题

尽管武汉市的社会养老保障体系建设取得显著成效，但现行的这一制度及体系，是在原有城乡二元结构的社会体制下逐步发展建立起来的，与“人人享有基本养老保障”的目标和建立“公平、正义、共享”的养老保障价值理念还有相当差距，存在着一些亟待解决的现实问题。

1.养老保障综合覆盖率比较低。社会保障的本质是让全体国民公平地享受到社会保障的福利，保障全体国民的基本生活。理想的社会保障是覆盖全体国民，实现应保尽保。但就目前武汉市实际情况来看，全面覆盖城乡居民的社会养老保障体系尚未建立，还有很多人群未被纳入养老保障体系，远未实现应保尽保。据统计，目前武汉市城镇老年居民基本养老保障制度覆盖率约为87%，还有14万城镇老年居民尚未纳入基本养老保险实施范围；新型农村社会养老保险制度覆盖率约55%，还有75万农村居民未纳入实施范围，家庭养老仍然是农村居民的主要养老方式。此外，城镇非就业劳动力人员以及个体工商户等人群中还有相当一部分人游离于基本养老保障体系之外。截至2009年底，武汉市共有个体工商户从业人员90.11万人，城镇非就业劳动力人员20.73万元。由于养老保险缴费率较高，很多对象不愿意或无力参保。

2.制度建设及衔接、统筹层次还不健全。主要表现在一是城镇企业职工基本养老保险制度还需要进一步完善，统账结合的模式及管理难有名无实，个人账户空账运行，难以持续，隐形债务风险较大。二是公职人员基本养老保险制度推进滞后，公职人员退休金待遇与企业职工养老金待遇差距很大，成为社会矛盾的焦点。三是企业养老保险统筹层次还比较低，城镇与农村之间的养老保障制度还缺乏必要的政策衔接。

3.养老基金收支失衡，财政压力日益增大。武汉是个老工业基地，国有企业多，历史欠账多，且较早地进入老龄化社会，养老保险赡养率达2.5∶1左右，高于全国平均水平。从最近三年武汉市养老基金收支情况来看，收不抵支是常态，并且有扩大趋势。2008年至2010年间，武汉市城镇基本养老基金共收入304.82亿元、支出348.6亿元，累计缺口43.78亿元，只能由财政买单，若中央转移支付一旦不确定，会对地方财政预算平衡造成很大冲击。同时，养老基金的投资规定渠道相当狭窄，仅限于购买国债、存放银行吃利息等有限的投资方式，基金收益率基本在2%－3%左右，根本跑不赢CPI，无法保值增值。近几年养老保险领取人数不断增长,每年净增约5万人，随着人口预期寿命稳步提高，未来基金支出的压力更大，地方财政压力也更大。

4.历史遗留问题多，待遇不平衡矛盾较突出。社会群体之间的待遇水平差距悬殊，机关事业与企业退休人员之间相差约3倍，中心城区与远城区企业离退休人员之间相差约300元/月，城镇与农村老年保障人口之间相差更大。同时，由于制度、历史及现实等多方面因素影响，各改革历史阶段退休人员之间待遇不平衡矛盾也较突出。

三、未来武汉市养老保障面临的挑战

当前，武汉市即将进入人口老龄化峰值期。人口老龄化的加剧，工业化、城市化进程的不断加快，社会结构和利益格局的深刻变动，都对武汉市未来的养老保障体系建设带来严峻挑战。

1.人口老龄化速度加快，老年人口急剧增多。2000年以来，武汉市人口老龄化速度不断加快，老年人口日益增多。60岁以上老年人从2006年的103.1万人上升至2010年的127.4万人。据武汉市老龄办预测，到“十二五”末，武汉市60岁以上老年人口将达到160万人左右。按照“十一五”期间每年新增7万人的速度计算，到“十二五”末，全市总人口将达到870万人左右，全市60岁以上老龄人口占全市总人口的比例，将由现在的15.23%提高到18.39%（这里的人口数据是户籍人口数据）。同时，由于实行计划生育政策，家庭规模呈现小型化趋势，家庭人口“421”结构明显，家庭养老功能逐渐弱化，独生子女养老负担将演变成突出的社会问题，这对传统的家庭养老模式也提出了严峻挑战。

2.个人账户缺口扩大，做实账户困难加大。统账结合是我国独创的养老保险制度，是指社会统筹基金现收先付和个人账户基金预筹积累两种运行模式并行。由于各种因素影响，这项制度的设计初衷并没有实现，反而陷入进退维谷的境地：一方面导致名义缴费率过高，致使许多低收入就业人员、灵活就业人员难以参保；另一方面个人账户基金积累资本缺乏市场化的投资渠道和管理运行体制，无法实现基金积累制的目的，个人账户机制形同虚设。[1]据有关专家研究估计，全国养老保险个人账户做实的仅有1300亿元，而空账高达1.3万亿元，并且随着老龄化进程的加快和社保水平的提高，空账规模还会进一步扩大。全国各地都面临着个人账户缺口扩大、做实账户财政困难的问题。就武汉而言，由于养老保险历史欠账较多，个人账户空账运行，养老保险当期基金征收与支付相比入不敷出。目前，武汉市职工养老保险个人账户空账规模达170多亿元，基金支付压力不断加大。

3.统账结合的社保制度运行困难，改革势在必行。根据有关专家的研究观点，统账结合的养老保险模式已经走入死胡同，必须进行改革。在GDP稳定增长的情况下，由于账户回报率应不低于经济增长率，引入个人账户做完全积累是合适的。例如，智利在过去30年中GDP保持2%—3%左右的增长速度，通过建立个人强制储蓄账户和发行认购券的方式成功地解决了转型成本问题，其个人账户模式是成功的。而我国将个人账户引入后，虽然中国经济平均增长超过9%，但没有完善相关配套政策措施，认真研究解决投入和转型成本问题，形成了“上一代退休职工养老金发放主要靠下一代在职职工养老金缴费”的局面。在社会统筹方面，由于典型二元条件下，统筹层次难以提高，其他制度弊端派生，也没有实现制度设计者的初衷。可以说，改革统账结合的养老保险模式已经势在必行。武汉也面临着现行统账结合养老保险制度下的困境，要有效应对人口老龄化，不断健全完善养老保障体系，就必须对现行统账结合的制度模式进行改革。

4.城乡二元结构长期存在，提高农村养老保障水平面临体制性障碍。长期以来，由于城乡二元结构的存在，农村主要采取子女扶养与个人自养相结合的传统家庭养老方式。随着工业化、城镇化进程不断加快，农村传统的养老方式受到很大冲击，很多农村老年人缺乏基本的生活保障。从现实和未来发展情况看，农村对养老保障的需求远高于城市，健全农村养老保障体系已刻不容缓。但目前，除农村“五保户”供养、农村独生子女及双女户奖励扶持、农村低保等制度相对健全外，其他农村社会养老保障制度还存在着诸多障碍。如被征地农民基本生活保障与社会保险政策衔接不够，导致许多被征地农民靠征地款维持生计，一旦征地款吃完，往往就陷入“种田无地、就业无岗、社保无份”的困境，失地农民大量转化为城市贫民，影响社会稳定；缺乏农民工养老保障的制度安排，农民工流动性大的特点与养老保险长期稳定缴费的需求之间存在矛盾，统筹层次不高，各地缴费基数、比率差异较大，无法顺利实现保险关系的跨地区转移接续；养老救助体系不健全，覆盖面有盲区，救助资源缺乏有效整合，在救助对象、内容上存在重叠交叉。这些体制性障碍，制约了农村养老保障水平的提高。

四、促进武汉市养老保障健康发展的对策建议

1.切实扩大覆盖面，将进城农民工、城镇非就业人员和失地农民纳入养老保障制度范围。2010年，武汉市非户籍常住人口（流动人口）已达100多万人，城镇非就业人员超过20万人。由于养老保险缴费率较高，群体收入偏低且不稳定，导致这部分人大都游离于养老保障体系之外。广大进城务工人员对武汉的城市建设和发展作出了巨大贡献，理应受到公平待遇。将这部分群体纳入养老保障体系有两个方案可供选择：一是纳入城镇职工基本养老保险，其资金来源、管理方法、养老金支付等参考城镇职工基本养老保险的做法；二是纳入新农保，享受武汉市当地农民的养老保障。对灵活就业人员养老保障问题，可以考虑大幅度降低费率，从当前的20%降至14%，其中8%划入个人账户，6%作为统筹，缴费基数按照武汉市职工平均工资计算，养老金发放采取企业养老保险的计算办法。对于被征地农民，结合其被征地后的就业与生存状态，制定符合生存和发展需求的社会养老保险政策，促进被征地农转非劳动力的有序流动，积极做好“新征地”与“老征地”农民之间政策的合理衔接，保障被征地老年人的基本生活。

2.积极推进企业年金制度。企业年金是我国城镇职工养老保障体系的三大支柱之一，是由企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度，是我国多层次养老保险体系的组成部分。2004年劳动和社会保障部相继出台《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，标志着我国企业年金制度已走向规范化运作，越来越多的企业实行了年金制度。武汉市应鼓励有条件的企业建立企业年金制度，为职工建立多层次的养老保障体系，国有企业应发挥模范带头作用，率先建立企业年金制度。当前，我国企业年金的管理和立法工作还不完善，面临信用和投资两大风险。实行企业年金制度的企业应加强信用风险和投资风险管理，根据新修订的《企业年金基金管理办法》，严格界定投资范围，切实降低投资风险。

3.适时延长法定退休年龄，应对人口老龄化。预计“十二五”末，武汉市人口老龄化程度将接近20%，相当于每5个人中就有1个年龄超过60岁的老人。届时，武汉人口预期寿命将达到80岁，按目前男性60岁退休、女性55岁退休计算，退休后的生活期还有20多年。届时劳动力无限供给的局面将结束，劳动力市场将出现短缺，劳动力工资也会大幅度上涨。为应对日益严重的老龄化问题，应考虑适时延长法定退休年龄。可先从自愿、弹性延迟入手，选择部分行业进行试点，对高知、高职、高技等知识性群体、短缺类人才实行延迟退休制度。结合人口结构变化，采取渐进方式，逐步将法定退休年龄延长到65岁。与延迟法定退休年龄政策相配套，对提前退休者减发养老待遇、推迟退休者增发养老待遇，进一步强化待遇激励机制。[2]

4.打破城镇职工养老保险“双轨制”。众所周知，我国退休制度采取机关事业单位工作人员和企业职工分野的“双轨制”，前者养老金由财政支付，后者养老金主要由职工个人和企业承担，财政给予适当支持。这种分野，导致了不同人群之间养老金存在巨大差别。从整体收入看，企业职工平均基本养老金待遇水平仅仅相当于机关事业单位人员退休金待遇的约1/3，养老制度作为完善社会保障体系的重要内容，应该是倾斜性照顾相对弱势的企业职工，否则就违背了社会保障制度优先保障弱势群体的基本原则。为此，应当建立健全与经济社会发展相适应的企业退休人员基本养老金正常调整机制，稳步提高全市企业退休人员养老金待遇总体水平，特别是具有高学历工程技术人员的离退休待遇。加大对退休较早和待遇偏低群体的调整力度，妥善处理和有效缓解不同阶段、不同时期各类退休人员的待遇不平衡，逐步缩小两类群体之间的待遇差距，这是化解社会矛盾，促进公平和谐，维护国家长治久安的大计。应适时推进机关和事业单位养老保险改革，建立机关事业单位工作人员和企业职工相统一的养老保险制度，尽早取消养老保险“双轨制”，使养老制度更公平、更合理、更以人为本。

5.尽快做实个人账户。养老金个人账户长期亏空具有不可持续性，严重威胁到养老保障体系的正常运转，也给个人未来养老留下很大隐患。武汉市可以考虑采取财政转移支付、国有土地出让金收益、国有资产收益、垄断行业超额利润、个人所得税专项转移等方式，多渠道筹集资金，尽快做实养老金个人账户。委托专业金融机构对个人账户进行投资运营管理。政府监管部门应建立严格的基金运营预警制度、规范有序的纠错问责制度和公正有力的审计监督制度，切实加强对资金投资运营监管，确保个人账户积累资金安全和保值增值。对操作过程，个人账户应按不低于个人缴费基数3%的规模起步，到2020年逐步做实到8%，争取通过一段较长的时间消化成本，逐步做实个人账户。

6.扩大新型农村社会养老保险制度覆盖面。截至2010年底，武汉市已有60万农村居民参加了新农保。下一步，应继续坚持“广覆盖、保基本、可持续”的原则，按照“一年试点、二年展开，三年基本全覆盖”的工作目标，进一步完善新型农村养老保险制度，扩大试点范围和覆盖面，完成168万农村居民的参保任务，到2012年实现新农保全覆盖。一是做好新农保与老农保、被征地农民基本生活保障制度、重度残疾农民保障制度的衔接工作，尽快将农村各种养老保障制度纳入新农保体系中来，建立统一的农村养老保障制度。二是认真做好新农保试点工作，多发现和解决问题，多总结经验，让新农保真正成为广大农民“老有所养”的坚实依靠，成为为民谋福利的好制度。三是不断提高政府财政对新农保的扶持力度，加大财政投入，根据经济发展和财力发展，逐步提高财政补助标准，提高保障水平，为农村老年人提供一个舒适、有尊严的晚年生活。

7.建立健全城乡养老保障公共服务体系。建立覆盖城乡、基础牢固、功能完备的公共服务体系，是支撑社会养老保险体系运行的重要保障。一是理顺管理体制。为适应社会保障全覆盖的要求，应组建统一的社会养老保障管理经办机构，对城镇企业职工、机关事业单位职工、城镇居民、农村居民、农民工、被征地农民等各类社会群体实施综合管理，实现五个层次基本制度之间的合理衔接，便于跨统筹区域之间的相互转移和接续。二是完善服务网络。对现行市、区两级管理服务模式进行向下拓展和延伸，形成市、区、街道（乡镇）、社区（村）的四级管理服务网络体系，构建更加广阔的社会养老保障公共服务平台。三是提升软硬件功能。加快“金保工程”实施步伐，在全市统一技术标准、统一信息管理，实现资源共享。大力加强基层社保经办机构办公场所、人员编制、服务设施建设，努力适应日益扩大的社会养老保障业务经办要求。四是加快提高统筹层次。按照省级统筹模式，根据“分级管理、逐步过渡”原则，率先规划和试点“1+8”城市圈社会养老保险统筹，加快推进市级统筹步伐，逐步统一基本养老保险政策和标准、经办业务流程和标准，实现区域之间养老保险的相互衔接。

8.创新综合养老模式。应充分发挥政府、社会、社区功能，创新综合养老模式，积极推进养老服务社会化，建立以居家养老模式为主、以社会养老模式为辅的双轨制、多元化养老体系。一是把老龄事业纳入各级政府的经济社会发展规划，将重点建设项目列入政府年度投资计划。充分利用财政、金融、投资、政策法规等调控手段，调整优化医疗卫生、保健康复、教育文化体育等资源配置。加大财政投入力度，加快公办或民办公助养老机构的基础设施建设和提档升级，大力推进农村敬老院新改扩建，扶持有条件的农村敬老院开展农村空巢老人代养服务。二是整合服务资源，完善社区居家养老服务体系。以社区为基础，进一步完善辐射街道的“10分钟养老服务圈”，逐步建立以居家养老为基础、社会服务为依托、机构照料为补充的养老服务体系。三是坚持“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”原则，鼓励支持民间组织、企业和个人等社会力量，以独资、合资、合作、联营、承包、租赁等形式，兴办养老院（老年公寓）、老年活动中心等养老服务机构，落实租金减免、用水、用电、公用设施安装使用等方面的优惠政策。四是促进医疗、护理机构发展，满足老年人日益增长的医疗护理需求。积极推进社区医疗服务中心与社区日间托老服务站有机融合，逐步形成医护结合新格局。筹建集科研、临床、教学为一体的市级老年病大型医院，加强老年病预防、治疗、护理、康复研究，指导各福利院、敬老院、康复院开展护理业务。大中型医疗机构应开设并加强老年病专科或老年病门诊，积极开展针对老年人的专项医疗和康复救助活动。

[1]陈佳贵，王延中.中国社会保障发展报告（2010）[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[2]中国发展研究基金会.中国发展报告2008/09——构建全民共享的发展型社会福利体系[M].北京：中国发展出版社，2009.

F840.67（263）

A

1003-8477（2011）09-0061-04

课题组负责人：杨皓（1967—），男，中南财经政法大学统计与数学学院副教授。课题组成员：项禹晓旭、刘瑞、向雅娴。

责任编辑 周 刚