精致星岛蕴大观——新加坡土地节约集约利用的经验

□刘 丽

精致星岛蕴大观
——新加坡土地节约集约利用的经验

□刘 丽

新加坡土地稀少，没有土地就无法发展工业，所以土地是非常关键的因素。新加坡工业化成功也是吸取教训不断提升的结果。在40多年发展过程中，他们遇到了很多问题。比如，产品附加值低、竞争力缺乏、土地资源和人力资源短缺等。面对这些问题，他们的理念就是通过有限资源来实现无限创造。

经验一：宏观上，根据国家整体战略的需要，制定持续的产业升级政策，产业政策升级与土地政策高效地融合为一体，从而实现土地资源的高效利用和土地资源价值的最大化

新加坡的工业发展历程从上世纪60年代到90年代，各个阶段发展重点各不相同。建国初期的60年代，为了创造就业机会，主要发展以出口为导向的劳动密集型制造业，力求最大限度地解决就业，实行全民就业。到70年代，注重发展技术密集型制造业，比如电子业和造船业等等，同时也开发了大量的工业园区和厂房。到80年代随着经济基础逐步稳固，政府开始重组经济结构，将制造业朝高附加值、资本密集型方向转型。到了90年代，开始大力发展高新技术，比如化工产品、芯片、生物医药产业。也正是从80年代后期开始，新加坡的地均GDP开始了飞跃性的提升。从90年代后期到2000年，以信息产业为中心的知识密集型经济开始发展起来，为了寻求更高的经济增长，政府投下巨资支持研发以及创新。新加坡工业发展的历程其实就是一个工业不断提升的过程，推动工业主要的部门是新加坡贸易和工业部。

配合国家大的产业升级战略的调整，新加坡政府从概念规划开始就采取了一系列确保土地使用最优的方案与设计，尤为重要的是，在工业园的开发中保证土地的持续升级，这也是新加坡土地利用效益能够持续得以提升的秘诀。具体措施如下：

一是有效征用土地，预留产业发展空间。在不同的发展时期运用不同的策略来增加土地的供给，上世纪60年代至80年代，为了更好地整合土地资源发展工业，新加坡政府给予裕廊集团强制征用土地的权力，在规划中被确定征用的土地业主无权反对，只可对赔偿的款额提出上诉。90年代，是有选择性地回购一些比较低附加值的土地，为以后发展高附加值产业预留足够的空间。

二是做好工业园区内企业的产业升级。通过建设工业园区，打造产业空间载体。与单独的工业开发相比，制定整体规划，实现工业发展和环境保护有序平衡，提升土地生产力水平，同时也对远期产业预留足够的发展空间。工业园的开发始终遵循土地利用价值最高、可持续发展的理念。主要是通过有选择地确定园区的客户群体，租赁合同结束期和更新期对土地的升级，以及提高容积率等措施对土地进行一体化和综合化使用。电子和医药是土地生产力附加值最高的两个行业，这两个行业毫无疑问地成为园区的首选客户。在“30＋30”的制度安排下（即签约入园30年后，可再续约30年），园区的开发者可以在租赁期满的时候进行土地升级。在过去的10年中，每年停止使用裕廊镇管理局土地的公司大概有60家，这不仅为布局的重要调整提供了机会，也使裕廊镇管理局能对土地进行升级。同时，增加土地容积率能大大节约土地，目前，新加坡园区土地容积率是0.42，裕廊镇管理局计划到2040年将容积率提高到2.5。

三是创造更多的土地和发展空间，尤其注重土地的多功能立体开发。一方面通过填海造地，规划成东部和西部不同的工业园区，填海计划从上世纪70年代末到80年代初开始。另一方面还通过建设堆叠式厂房向空中拓展，建设地下储油库，创造更多的空间。虽然这些造价比较高，但是相对于土地价格还是值得的。此外，现代建筑强调多功能，垂直整合，裕廊开发的维一科技城就是一个典型的例子。

经验二：中观上，通过行政手段与市场手段相结合的方式，综合考量土地利用的综合效益，有效平衡土地利用的经济、社会、生态需求

市场经济体制中的土地管理可分成三个不同的层次：土地的综合规划、土地的分区管理、土地的市场化管理。土地综合规划是一种主观的、经验性的对土地使用时产生的外部效应的控制措施。但在固定区域、固定土地类别内对土地实行市场化管理则可以利用市场竞争机制改善土地使用效率，因为此时土地的外部效用考虑已经由综合规划完成。因此，土地的市场化管理只能在城市土地总体规划的基本框架下有限地实行。

新加坡的土地市场以政府土地为主。根据概念性规划和土地使用计划形成不同领域的土地市场，如住宅、办公、酒店、工业、商业、教育等。政府根据每一个市场的土地使用计划和这个市场特别情形决定土地销售的模式和进度。

通过以上措施，新加坡政府很好地协调了经济发展过程中土地利用的社会需求与经济需求，协调了产业发展与生态建设之间的关系。其成功之处有二：一是有效稳定了房价。政府提供的供大众消费的公共住房每平方米价格低于1.5万元人民币，由私人市场提供的为高端20%的高收入者和外国人自由购买的商品房平均价格也只在每平方米5万元左右人民币。二是生态建设取得了突出成就。1986年到2007年的20多年中，新加坡的人口增加68%，而绿化面积从原来的36%增加到47%。

公共住房集中、集约用地增加了土地的使用效率。而社会财富均衡、社会公平改善使整体社会能够和谐稳定发展却是公共住房在用地方面对社会综合效率的提升。这也是为什么我们应该把新加坡的公共住房制度和土地综合使用效率联系在一起的原因。

新加坡国土资源严重不足，然而得益于科学的土地利用规划，有限的土地获得了最优化利用，土地的使用以及环境的需求得到了合理平衡，支撑经济增长和提供优质社会环境两方面取得了均衡发展。

新加坡土地规划的一大亮点是白色用地，主要是给予用地在功能上更有弹性的发展空间，也给未来不可预测的功能留有发展空间。除污染性用地外，白色用地可容许多种土地类别。它被设于重要节点，如地铁附近、滨海湾等。在组屋区附近，宁可建高密度而将周边空出做预留地，而不是将整个地块一次性开发完成。

经验三：微观上，用市场手段改善土地使用效率，实现土地利用的短期、局部灵活应变

新加坡微观层面的土地管理与利用手段有：

对土地管理机构来说，是建立全面、综合并及时更新的土地信息数据库，并积极引导社会充分利用这些土地信息，实现土地资源的最优利用。

对规划机构和用地者来说，是通过设计的细节，提高土地利用效率，提高土地容积率。例如，新加坡采用了另外两项特别的土地和人口管理措施来改善交通效率：一是把交通结点建设成综合公交转换站和多功能活动中心；把交通的结点（较大的地铁站）建设成小型的交通枢纽在交通管理中是很自然的土地利用模式。新加坡在所有的22个市镇中心都设置了综合地铁、公共汽车、轻轨、出租车的综合公交转换站。在外围三个较大的区域中心设置大规模的综合转换站。此外，新加坡在这些交通中心上附加了许多其他社会功能，如购物、餐饮、医疗、图书馆、邮电、影院、行政和其他公共服务等。用一个或数个大型建筑物把所有活动涵盖在所谓的“一个屋檐下”。特别重要的是，在这些综合中心附近设置高密度住宅区，包括公共住房和私人住房，让居民出行更加方便、快捷、可靠。通过这样的人口、交通和综合服务中心的空间布局，大大减缓路面交通的压力。二是在商业中心设置高密度住宅区。新加坡在中央商业区和所有区域商业中心内部和附近设置了大量的住宅区，特别是设置大量的公共住房区。这样的安排可以让大量服务于市区中心的各种从业人员就地居住，对缓减市区中心的交通压力非常有效。

除了利用土地使用政策，新加坡也通过整合交通规划和城市规划来管理交通需求。实际上，新加坡的城市规划和交通规划是由市区重建局和陆路交通局这两个不同部门分别承担的。在进行指定区域的规划时，市区重建局负责进行包括交通在内的总体设计。在此设计完成以后，陆路交通局对此设计中的交通规划部分进行评估和测试，通过数学模型和大型仿真软件模拟未来交通状况以确定交通设计的容量和分布是否合理，并将信息反馈回市区重建局，完成或者重新修改总体设计。这种运作机制上的耦合设计在一定程度上满足了系统整合的要求。

⊙袁可林／摄影

（作者单位：国土资源部信息中心）