再次修订后的村《民委员会组织法》：进步与不足

■ 程瑞山

再次修订后的村《民委员会组织法》：进步与不足

■ 程瑞山

《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）1987年颁布试行，1998年修订正式实施，2010年重新修订。20余年间，这部指导和规范我国村民自治实践的基本制度文本完成了从无到有、从试行到正式实施、从粗线条到比较精细具体的跨越。那么，这次新修订后的《村民委员会组织法》有哪些比较突出的变化呢？

最直观的是制度文本容量的增加和结构形式的变化。1987年这部法律以试行的方式颁布时共21条，1800余字；1998年修订的《村民委员会组织法》增加为30条；2010年再次修订后则增加到41条，并采用了章节结构，分为“总则”、“村民委员会的组成和职责”、“村民委员会的选举”、“村民会议和村民代表会议”、“民主管理和民主监督”及“附则”6章，从而使村民自治各个环节在制度设计中更加清晰。

更有意义的进步是，新修订的《村民委员会组织法》内容规范得到进一步充实完善，主要表现在：

——立法宗旨更加突出。立法的目的，在原有“保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情”的基础上，增加了“维护村民的合法权益”的内容，这使立法宗旨更加明确、突出醒目。

——内容更加丰富。一是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”逐步由原则到具体。如民主选举方面，1987年颁布试行的《村民委员会组织法》只是体现在“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期3年，其成员可以连选连任”这样的原则性规定上。而到1998年修订并正式实施的法律文本中，在选民名单的确定、候选人的产生、正式当选条件、选举投票、破坏选举的后果等方面都有了比较具体的规定。2010年再次修订后的《村民委员会组织法》更是用单独一章对村委会的选举进行了规范。在民主决策、民主管理、民主监督方面，试行的法律文本只是提出了村民会议的组成、村民会议与村委会的关系、村规民约的制定、按期公布收支账目、接受村民和本村经济组织的监督等原则性规定。1998年修订并正式实施的法律文本则细化了村民会议的规定，对需要民主决策的事项进行了具体化，同时增加了村民代表会议、村务公开、民主监督的规定，明确了需要公开的事项和公开期限。2010年再次修订后的法律文本对民主议事、民主监督作了进一步的具体化，增加了村务监督机构、村务档案、村民委员会成员任期和离任审计等诸多方面的新内容。二是一些村民自治的内容从模糊到明确。如知情权方面，试行的《村民委员会组织法》只是要求村民委员会“按期公布收支账目”。1998年修订后的文本则明确提出“村民委员会实行村务公开制度”，并对公开事项、公开时间等加以具体规范。2010年再次修订后实施的《村民委员会组织法》进一步细化完善了村务公开制度，如提出公开的事项需随着农村经济社会的发展而调整增加，对公开的时间要求更加具体明确，规定一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。

——程序逐步规范。试行的《村民委员会组织法》重视对村民自治实体内容的规定，而对通过哪些程序使这些实体内容实际运转起来，却明显重视不够。如它只是规定了村民在村委会选举中的选举权和被选举权，但对于通过什么程序来实现这些权利，则一概没有涉及。这种情况在1998年该法修订后明显改善，规定了推选村民选举委员会、公布选民名单、产生候选人、正式当选条件、投票要求、正式选举等程序。2010年再次修订并实施的《村民委员会组织法》又进一步完善了村民选举委员会的组成、产生方式、退出与补选、不履行职责的补救措施，细化了选民登记，并明确了对选民登记异议的处理程序，增加了“村民选举委员会组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题”的程序要求，同时还规定：“村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持，由乡、民族乡、镇的人民政府监督。” 这样，村民的选举权和被选举权就能够有序运转起来，从而成为实实在在的民主权利。

——组织结构逐步完善。村民委员会是村民自治的一个重要组织载体，但不是唯一的组织载体。1987年试行的《村民委员会组织法》除了明确村民委员会的性质、职能、产生等要求外，还明确了村民会议以及其与村民委员会的关系。1998年修订后实施的该法又肯定了村民代表会议的组织形式，规范了村民代表的产生、村民代表会议的职能和运行。2010年再次修订后实施的《村民委员会组织法》进一步规定，村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，并对其职责、成员产生及资格要求等提出了具体要求。随着新修订后的《村民委员会组织法》的实施，村一级将形成村民委员会、村民会议（村民代表会议）、村务监督组织三大组织格局，再加上“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”的条款规定，逐步形成了农村基层党组织领导的充满活力的村民自治组织结构和运行机制。

——权益保障逐渐强化。

1987年试行的《村民委员会组织法》中，有关保障条款很薄弱，只是在第二十条提出了“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法和本地区实际情况，规定实施的步骤和办法”的规定。1998年修订并正式实施的法律文本除了提出“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利”的要求外，又提出比较具体的权利救济规定，如在选举方面和村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实时，明确提出了村民有权向县乡政府和有关部门举报反映，有关机关应当负责调查并依法处理的权利救济规定。2010年再次修订的《村民委员会组织法》又进一步规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”可以看出，《村民委员会组织法》中村民自治权利的保障性规定，呈现出越来越强化的趋势。

如果不只是回望，而是以实践和发展的视角来观察《村民委员会组织法》，笔者感到，如同任何制度设计一样，受人们的认识程度、制度实践开展程度、社会利益结构变化程度，以及旧有制度惯性作用等的影响，制度质量的提高或者说制度文本的改善一般都要历经一个过程，或者说表现出一个不断发现制度本身的问题与漏洞，进而逐步加以规范的过程。再次修订的《村民委员会组织法》，既表现出相对于过去明显提高的一面，同时也还存在着有待于进一步完善的一面。

第一，《村民委员会组织法》在一些关键性问题上还是存在太多的原则性、应然性的规定，而如何把这些原则性内容落到实处的具体的可操作性规定则相对不足。如村民委员会与村党组织的关系，1998年修订后的《村民委员会组织法》只是在第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”2010年再次修订后的法律文本在明确农村基层党组织发挥领导核心作用后，又加上了“领导和支持村民委员会行使职权”的规定。那么，在《村民委员会组织法》规定村委会职能涵盖村级政治、经济、文化、社会等诸多方面的条件下，村党组织又该如何发挥领导核心职能，如何领导和支持村民委员会行使职权呢？而假设农村基层党组织在实践中未能“支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，却又在现制度文本中找不到任何补救方面的内容和程序的规定。同样，对于乡政府与村委会的关系，也存在类似的问题。

第二，新颁布实施的《村民委员会组织法》虽然在很大程度上弥补了过去法律文本在“民主选举”与“民主决策、民主管理、民主监督”规范方面存在的畸轻畸重的现象，但在一些具体条款内容的规定上还有些不足。一是内容规定不大严谨，如第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。”但罢免要求向谁提出，或者说由谁来受理？罢免会议谁来组织？这些都不明确，最终很可能导致罢免无法进行。1998年的法律文本明确由村民委员会召开罢免会议，但这样规定明显存在不合常理之处。2009年，该法修订草案提出由村民选举委员会主持召开表决罢免要求的村民会议，但村民选举委员会不是常设机构，最终正式颁布的文本回避了这个问题。这样做的结果，会给实践带来很大的不确定性。又如第二十一条第2款“村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议”的规定，暂且不谈如果不召集怎么办的问题，至少这里应明确村民委员会回应提议的及时性问题，拖延很久再召开可能就没有什么实际意义了，所以这里应该明确规定在提议后的某一时间段内召集村民会议。二是条款之间似乎存在矛盾冲突，如第十三条规定，户籍在本村并且在本村居住的村民；户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民，应给予选民登记，但这与第三十八条“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织”的规定，可能发生矛盾冲突。三是条款内容之间有些杂乱，如总则部分第二条第2款“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，分明是村民委员会职责的规定，但第二章即专门的村民委员会的组成与职责里，关于村民委员会具体职责的列举与总则的规定的关联度又不大。

第三，《村民委员会组织法》的保障实施机制单一和残缺。单一方面表现在，村民自治权利的救济渠道狭窄。《村民委员会组织法》仅把村民自治权利的救济机制，界定在群众举报、县乡政府及有关部门的调查处理内。2010年再次修订后的《村民委员会组织法》第三十六条第2、第3款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”这是一个进步，但补救方式还是没有突破行政救济的单一渠道。而且，当基层政府本身深陷矛盾冲突一方时，其自身既当“运动员”又当“仲裁员”的设计如何保证公正，还是一个问题；残缺方面则表现在，《村民委员会组织法》以“应当”一词表述的义务性要求就达52处，以“须”、“必须”表达的行为要求2处，以“不得”一词来表达的禁止性要求有5处。但是如果有关主体没有履行这些义务性要求，或者突破了这些禁止性规定，会受到什么明确的惩处或制裁，则缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定，造成行为模式与行为预期的脱节。

第四，新修订后的法律文本改为章节结构，相比于1998年的法律文本，这可以说是形式上的一个进步。但仔细考量，这样的章节结构还是有些不足，一是章节名称与总名称关联不是十分明显与密切。笔者认为，法律文本分为“总则”、“村民委员会的组成与职责”、“村民委员会的产生”、“村民委员会的活动原则”、“权利保障与法律责任”、“附则”6章更合理一些。此中理由，一是章的结构始终围绕村民委员会，符合村民委员会组织法这一名称；二是增加“权利保障与法律责任”一章，把分散于各处的有关权利保障与权利救济的条款集中整合在一起，并加大权利保障的救济力度，除了上访请求的政府救济外，扩展司法救济的途径与渠道，会使体例更加完整。

本文为2008年度国家社会科学基金项目“提高基层群众自治制度运行质量研究”〔08BKS026〕的阶段性成果

作者：中共河北省委党校科社教研部教授

（责编/朱艳秋）