努力提升农民用水者协会的运行绩效

□薛 强 樊宏霞

努力提升农民用水者协会的运行绩效

□薛 强 樊宏霞

灌区农民用水者协会是参与式灌溉管理的一种先进的管理模式，其根本目的是将灌区建设中田间工程等末级渠道的管理权和使用权交给农民，发挥农民的积极性，这是解决当前农村灌溉水资源的高效利用和管理的有效途径。我区农田节水灌溉总面积达到3000多万亩，多数灌区都推行了农民用水者协会这一“民建、民管、民受益”的管理形式。为探析内蒙古农民用水者协会的运行效率，我们对托克托县农民用水者协会的运行状况进行了调研。调研中我们发现协会均以水文边界划分，在民政部门注册登记，选用村里威望较高、从事过相关工作的人担任协会主席，制度健全，渠系工程维护工作完善，水资源得到很好的利用。协会运行过程中，在减少贫困、改善弱势群体的用水状况、避免水事纠纷、提高水资源利用效率和促进农民增收等方面发挥了积极作用。但农民用水者协会运行中也存在着一系列不容忽视的问题。

一是协会发展水平较低。首先，协会管理人员素质较低，政策水平不高，一事一议的决策程序不能长期坚持，缺乏以章程为核心的自我管理、自我服务、自我发展的自律机制，有的协会负责人缺乏协会自我发展意识；其次，用水会员观念较落后。由于农民的家庭单干思想较浓，合作意识不强，故对公益设施管护缺乏主体责任意识，参与协会的积极性不高，有“我参不参与村自然会为我搞好服务”的想法，等靠思想较重。比如渠系每年都要定期维护，受益农户本应做义务工，但有的村民却不愿参加，而协会自有资金有限，无法拿出大量资金雇佣村民，这已成为一大制约。

二是资金缺乏，政策滞后，协会发展缺乏保障。资金不足是农民用水者协会发展面临的主要问题，有的农民用水者协会刚成立时，相关管理部门有少量项目资金扶持灌渠维修，办公经费主要来源于会员缴纳的水费上交后所剩的少量资金。而农民本身就是低收入人群，对协会缴纳水费有限，遇到较大的维修工程时，协会将无力承担维修工程费用。同时，国家对农民用水者协会这类农村专业经济协会组织的发展目前还没有完善的法律法规和政策的支持、扶持机制，其组织目前大部分处于资金缺乏、依附村委会、靠村干部带动开展工作的局面，没有真正形成协会自我管理、自我服务、自我发展的独立工作格局。

三是宣传教育与技术培训工作有待加强。首先，对协会工作人员的相关知识培训有待加强。协会的管理水平较低，协会工作人员素质参差不齐，一些协会执委会成员对协会运行机制掌握不够，缺乏水利管理方面的基本知识，协会独立运行和自主化管理的能力还不强，影响了协会的工作效率。有的协会刚刚成立时就配备了量水设施，但由于相关工作人员的知识受限，量水设施至今没有投入使用。其次，灌区内绝大多数农民没有受过良好的技术培训，对水利工程与灌溉管理工作中许多看似比较简单的问题并没有真正弄清、弄懂，缺乏渠道流量测定，渠道、涵闸的维修养护基本知识。对如何减少水量调度过程中的损失、有利于水资源高效利用的种植结构调整、田间水肥综合调控技术等方面的基本知识有待加强培训。这项工作做好了，才有利于农民用水者协会向更广阔的领域、更深层次的方向发展。

四是水利设施完好率低。大部分水利工程及配套设施都是协会成立之前政府及水利部门修建的，经过多年的使用，渠系工程的完好程度大大降低，正常输水、水量调度、量水功能都有弱化的现象，而渠系的完好程度对农户用水价格有直接的影响。

针对以上问题，我们提出若干改进意见。

一是提高认识、加强领导，保证协会顺利开展工作。农民用水协会是非营利性质的农民用水合作组织、直接面向农民、服务于农业，依照协会章程开展水事活动，并接受水行政等有关部门的监督。实践表明，农民用水户协会的组建和发展，有利于用水户参与管理和民主决策；有利于管理水利工程设施；有利于减轻农民不合理水费负担，改善基层干群关系；有利于促进农村经济发展、农业增产、农民增收。因此，各级政府务必提高认识，高度重视这项惠及“三农”的工作。

二是加大资金投入，为协会运行提供硬件保证。目前，灌区的工程设施，存在较严重的配套不全、老化失修等问题，因此，在协会组建过程中，领导小组和协会筹备组应组织广大用水户对协会范围内的工程设施进行力所能及的配套建设和维修。县（市）、乡镇政府和有关部门也应进一步加大对田间工程的投入，逐步改善田间灌溉条件，为协会正常运行创造良好的环境。从而调动广大农民群众自愿参加组建协会的积极性，推进协会工作的快速发展。

三是加强宣传与培训工作，提高协会组建和运行水平。宣传方面，一定要高度重视对协会有关知识的宣传，使农民群众充分认识农民用水协会这种新型灌溉管理组织及其能为用水户带来的好处，使他们在组建中能主动申请加入协会，组建后能积极参与协会活动、支持协会工作。要突出宣传用水协会的概念、性能和功能；建立农民用水协会的作用和意义；协会的组织机构及其内部关系；协会的职责、运行和管理机制；会员的权利和义务；农民参加协会的有关手续，协会成立的程序和方法。使协会一切制度变为农民的自觉行动。

培训方面，应加强三方面人员的培训。一是对协会筹备人员的培训。成立协会有一套规范的程序，筹备人员要熟知程序。二是对已成立的协会执委会成员的培训。协会有自身的运行和管理机制，执委会成员不掌握协会的运行和管理机制，就不能保证协会规范运行。三是对农民用水户的培训。因为在协会的整个运作过程中，用水户是主体，是最终的受益者，所以农民应该掌握如何合理利用水资源的相关知识。

四是建立用水者协会的考核评价体系，对协会实施有效管理。任何一个社会组织都离不开上一级组织的监督管理、扶持指导，政府有必要授权水利管理部门对用水者协会的制度建设、财务管理、档案管理、设施维护、诚信服务、工作绩效等方面建立一套较为完备的考核评价体系，并组织相关部门对其考核评估，对运作管理好的用水者协会给予奖励性扶持，激发农民用水者协会的积极性和创造性。

五是加强工作联络，争取工作的主动性。各协会组织要积极向上一级人民政府和水利部门汇报工作，特别是反映水利基础设施建设的发展规划和存在的困难，争取上级政府部门的财力支持和政策支持，争取工作的主动性。同时，通过协会工作的汇报，使上级政府和有关部门进一步了解协会在做什么，还需要什么，该支持什么，从而达到上下信息畅通、情况清楚、共同做好农村水利公益设施管护和有效使用的目的。□

（作者系内蒙古农业大学经济管理学院在读博士）

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灌区农民用水者协会是20世纪90年代初从国外引进的一种先进的农业灌溉管理模式。它通过在灌区成立由灌区用水户自愿参加的农民用水户协会，建立符合市场机制的供水和用水的管理制度，实现用水者自我管理灌区，使灌区经济自立的良性循环。一般地，人们遵循世界银行提出的组建农民用水户协会所必须坚持的四条标准：一是建成农民自己的组织，由农民选举、农民管理、农民决策；二是按照水利边界组建；三是按方量水，按方收取水费；四是水费交纳给供水者，并支付给供水方和供渠系维护使用。这些标准可以保证农民用水户协会成为农民用水户的一个自治组织，实现用水户在灌溉管理上的充分参与。我国从20世纪90年代初，各地积极探索各种形式的用水管理体制改革，1995年6月第一个用水者协会在湖北的漳河三干渠洪庙支渠正式成立。据统计，截至2008年底，全国成立的农民用水户协会累计达到4万多家，其中大型灌区范围内有1.7万多个。在全国大型灌区中，由协会管理的田间工程控制面积占有效灌溉面积的比例达50%。随着农业灌溉问题在解决“三农”问题中重要性的显现，随着农民自主意识和组织能力的逐步提高，用水户协会这一灌溉管理方式推广的前景是非常乐观的，各地农民用水合作组织建设工作也正在有序、稳步、健康地发展。□