论“破窗理论”与流动人口犯罪控制

□朱兴祥，张 峰

（1浙江省嘉兴市人民检察院，浙江 嘉兴 314000）（2浙江省海盐县人民检察院，浙江 海盐 314300）

○犯罪问题研究 主持人：徐公社，金 诚

论“破窗理论”与流动人口犯罪控制

□朱兴祥1，张 峰2

（1浙江省嘉兴市人民检察院，浙江 嘉兴 314000）（2浙江省海盐县人民检察院，浙江 海盐 314300）

我国城市化进程的加快导致了流动人口的迅速增加，因管理服务滞后而产生的无序环境也在增多。借鉴“破窗理论”的思路和实践，从控制“犯罪场”入手，达到控制犯罪发生的目的。一是以问题为导向，通过对城乡结合部物理环境的整体改善，清除“破窗”，补强弱势情境，营造有序化环境；二是以法治为准则，严格规范执法行为，按照法治化的打防控处置程序，提高刑事政策在防控犯罪方面的权威性和正当性，突出犯罪控制的规范性和合法性；三是以守望互助为目标，通过流动人口广泛参与，依靠流动人口，实现社区预防。

“破窗理论”；流动人口；犯罪控制；法治

一、问题的提出

随着工业化、城市化进程的加快，作为我国综合实力最强的区域，长三角的流动人口2008年底达3935.48万人。在不少城市，流动人口和当地人口的比例已经相当，甚至数倍于当地人口。根据浙江省公安厅暂住人口登记数据显示：截至2009年6月30日，浙江省登记在册的流动人口达1944.1万人，比2008年增加120.7万人，流动人口总量连续九年居全国第二位。流动人口的社会融合程度在不断提高，但是面对庞大流动人口快速流入的形势，政府职能部门在服务管理机制上存在滞后，社会治安压力较大。据统计，长三角地区流动人口犯罪占全部犯罪总数的60%。浙江省2006年共抓获刑事作案成员111140人，其中流动人口71600人，占68.12%。①如何加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，改变流动人口聚集地违法犯罪高发、流动人口管理模式滞后的状况，已成为对政法机关执法能力、执法水平、执法公信力的一种考验。

“破窗理论”来源于美国犯罪控制的理论创新。20世纪90年代以来，纽约警察局以此理论为基础，加大治安治理力度，取得了令人鼓舞的效果。至1996年，纽约市的谋杀、强奸、抢劫、重伤害、盗窃、集团盗窃、盗车等七大刑事总犯罪率下降44%，谋杀犯罪下降60%。这一成绩是纽约近30年来犯罪率之最低点。②美国一些大中城市也相继借鉴“破窗理论”来控制犯罪，根据美国司法部统计，从1993年至1998年，全美财产类犯罪率下降了32%，暴力犯罪下降了27%，而且此后，美国的整体犯罪率一直在走低。③“破窗理论”不仅在美国本土引起了犯罪控制的革命，更是吸引了世界各国的关注和借鉴，使得环境犯罪学成为犯罪学研究的热点和前沿领域。

二、“破窗理论”的核心观点及其实践

“破窗理论”最早是美国学者彼得曼于1967年提出来的。他指出：行为不检、扰乱公共秩序的行为与重大犯罪一样，都会造成一般大众被害恐惧。1969年美国著名的心理学大师詹巴多进行了一项有趣的实验：他找了两辆大致相同的汽车，把其中一辆停在帕罗阿尔托（palo Alto california）的中产阶级社区，另一辆则停在相对杂乱贫困的布朗克斯（BronxNew york）街区。然后把停在布朗克斯的那一辆车牌摘掉，顶棚打开。结果这辆车在废弃之后不到10分钟，就有一个家庭卸走了车上的冷却箱和电池，24小时之内几乎所有值钱的东西都被人拿走。其后随意性的破坏开始了，车窗被砸碎，车内装饰被撕烂，孩子们也开始把汽车用作游乐场。与前一辆车的遭遇明显不同的是，停在帕罗阿尔托中产阶级社区的那一辆，过了一个多星期也没人动过。后来他用大锤把那辆车的玻璃敲了个大洞，不出几个小时，该车所有的窗户都被砸烂，零部件全部被偷光。最后该车被人掀了个底朝天且完全毁坏。这项实验还显示：对这两辆车进行破坏的都是衣着得体的白人。由此，詹巴多得出结论：对于完美的东西，大家都本能地维护它并且自觉阻止破坏行为；反之，对破损的事物，不仅对破坏行为视而不见，甚至会加剧它的破坏程度。依托该项试验，1982年3月，美国学者威尔逊和凯琳在其发表的《警察与社区安全：破窗》一文中首先使用了破窗一词，并形象地指出：如果一个公共建筑物的一扇窗户损坏了并且未得到及时的修理，别人就会受到暗示和纵容去破坏更多的窗户，那么这些破窗就会造成一种无序的环境，久而久之，破坏与犯罪的质与量日趋上升，居民则产生犯罪恐惧感，社会控制力削弱，从而引起更加严重的无序甚至犯罪。而如果警察和社区能够积极干预这些可能诱发犯罪的无序环境，就可以有效地控制、预防和减少无序的累积和某些犯罪的发生。④我们不难发现：破窗实际上是一种比喻，形象地说明了无序的环境与某些犯罪之间的关系，揭示了某些犯罪与具有诱发性的外部环境有关联。根据“破窗理论”，一个或两个无序的社会现象不会轻易引起犯罪，但当无序的行为、现象一旦持续存在时，就会传递出管理控制削弱的信息，就有可能吸引具有潜在犯罪动机的人前来此地，而居民的正义感、责任感会丧失，这种无序就会增量发展。一旦遇到合适的犯罪目标，犯罪就会滋生、蔓延。

这种要素之间的递进会引起连锁反应：一是当社区中的环境恶化，出现废弃物、毁损和混乱现象时，当地民众、政府部门如果不及时处理，一段时间后，民众的犯罪被害恐惧感逐渐上升。二是民众基于自身安全感的考虑，逐渐退出参与公共事务、活动，并对所目睹耳闻的治安案件、违法犯罪行为不以为然、漠不关心。三是由于社区缺乏关注、管控，具有潜在犯罪动机的人攻击性、破坏性频率增加，无序的状态会弥漫开来。四是由于违法、破坏行为的增多，民众更加关注自身安全，更加退缩，甚至很少在公共场所出现。五是社区外的潜在犯罪者判断该社区犯罪控制薄弱，视为有利犯罪场所，逐渐转移到该社区，导致犯罪率不断上升。

美国纽约是最早实践“破窗理论”的城市。20世纪80年代的美国纽约地铁存在着三大毒瘤：涂鸦、逃票行为以及游行市民所引发的无序行为。同时不断攀升的犯罪率，使民众对使用地铁的安全失去信心。据不完全统计，在纽约地铁因诈骗和盗窃而造成的年度损失在6千万到1亿2千万美元之间。当时的地铁主管部门将“破窗理论”付诸实践，于1984年提出了“干净车厢计划”，希望消灭地铁的涂鸦行为，并成立专案小组、研究小组等，雷厉风行地取缔逃票等问题。到1990年首先成功地解决了涂鸦问题，1994年又成功地改善了逃票等问题。据统计，1990年至1994年纽约地铁内重罪刑案减少了75%，抢劫案减少了64%。因逃票、涂鸦等行为所产生的各种治安问题已不复见，取而代之的是整齐整洁的车厢及井然有序的候车站，犯罪率大幅下降。这是运用“破窗理论”解决治安问题最成功的案例之一。⑤

根据“破窗理论”，纽约市政府和警察署创造性地实施了“秩序维护警务”、“计算机犯罪统计信息系统”和“新生活项目”，用于整治当时恶劣的治安环境，美国的犯罪率在同期大幅下降。“破窗理论”不仅得到了美国法律实务界的认可，而且吸引了很多其他国家的司法机构前来学习和借鉴该犯罪预防经验。英国克莱威兰警察局在1994年运用“破窗理论”实施犯罪治理，至1995年实施一年来成效明显，整体犯罪率下降45%、一般盗窃案降低71.5%、汽车盗窃案下降68%、一般刑事犯罪降低63.5%，由于实施效果好，受到时任英国首相布莱尔等政要的支持。⑥

三、“破窗理论”对流动人口犯罪控制的启示

我国目前各类犯罪案件中，街区和居民区类犯罪，包括抢劫、抢夺、盗窃等，处于整个犯罪的高位区，对人民生命财产和安全以及整个社会稳定的危害相当大，是当前犯罪防控和社会治安的重中之重。⑦我国传统的犯罪预防主要还是司法预防。司法预防是指通过刑事惩罚，达到特殊预防和一般预防的效果。众所周知，司法预防的作用是无可替代的，但是刑罚的预防作用主要通过刑罚的肯定性、及时性、均衡性的条件来实现。而刑罚的肯定性是指犯罪者无一不受到刑罚的惩治，从而建立起犯罪与惩罚的必然因果关系。而在司法实践中真正记录在案的案件与实际发生的案件存在着较大出入，而真正告破并且犯罪人受到刑事惩罚的刑事案件追究率比例就更是值得反思，尤其是在涉及人民群众侵财型案件，以打击犯罪为主要功能的司法预防就很难对犯罪起到震慑作用。“破窗理论”则将发生犯罪迹象和可能引发犯罪的各种问题纳入到犯罪控制的视野，注重对社会环境的维持和巩固，强调整治无序的环境，就会有效制约犯罪的发生。作为司法预防的重要补充，“破窗理论”的应用完全可以为流动人口犯罪防控提供一些有益的借鉴，从控制“犯罪场”（储怀植语）入手，达到控制犯罪发生的目的。

（一）以问题为导向。流动人口的居住方式主要以房屋租赁为主。根据浙江省嘉兴市新居民事务局的调查数据显示：2007年底嘉兴市共登记在册的流动人口为1785170人，其中租赁房屋的人员为1246685人，占69.84%。而居住在居民家中的为57216人，占3.2%。2008年嘉兴市有关部门采用入户调查的方式进行问卷调查，在嘉兴市本级三个行政区域共发出了9400份调查表，收回有效问卷9024份，有效问卷回收率96%。该调查数据显示：流动人口半数以上是自己租房，居住地以农村和城郊结合部为主，嘉兴市流动人口居住在农村和城郊结合部的占到63.43%（如下表所示）。⑧

居住地 人数 百分比农村 2167 24.77城郊结合部 3382 38.66二环内 1606 18.36城内 1592 18.20

城乡结合部位于城市中心的周边，出租屋密集、街巷狭窄、设施简陋、基础设施缺乏，多半是垃圾遍地、污水横流，脏、乱、差问题较为突出，是各类违法犯罪分子最愿意选择的藏身之地，社会治安乱点较为集中。物理上的无序大都带有破坏性、反社会性的气息，对人的反常行为和违法犯罪具有强烈的暗示性，潜在的犯罪者将利用这些地区进行犯罪活动。

相关部门可以通过对城乡结合部进行调查，排查混乱和各种安全隐患，确立“服务先行、管理到位”的理念，制定决策方案，通过方案实施、效果评估、社会反馈等规范性流程，将城乡结合部区域纳入城市规划，完善基础设施，建设配套的排水及环卫措施，及时处理生活垃圾，改善生活环境，延伸公共服务职能。尤其是城乡结合部较为突出的照明问题、公共场所损害较为严重的修复问题，都是必须要清除的无序要素。弱化无序环境对违法犯罪分子的心理暗示作用，监控设施的安装也是重要的情境预防措施。通过对城乡结合部物理环境的整体改善，清除“破窗”，补强弱势情境，营造有序化的环境。

（二）以法治为准则。无序的环境不仅仅包括物理上的无序，更包括社会意义上的无序。社会意义上的无序一般指不文明、违法的方式。比如：街头醉酒、聚众赌博、卖淫嫖娼等等不良现象。根据“破窗理论”，对于社会无序的清理，警察负有主要职责。因为警察的有效性就在于使社会不发生犯罪和混乱，而不是有了犯罪和混乱后再去干预。因此，执法权对于清除无序环境来说至关重要。实施“破窗警务”，应严格规范执法行为，按照法治化的打防控处置程序，提高刑事政策在防控犯罪方面的权威性和正当性，突出犯罪控制的规范性和合法性。

首先，在流动人口服务管理过程中，要摈弃旧有的“登记、发证、收费”的粗放式管理模式，在提高面上“登记率”的同时，着重在“人户一致率”和“高危列管率”上狠下功夫，以此甄别、筛选出“破窗者”。从某种意义上说，社区警务在流动人口服务管理的过程中突出了犯罪预防的功能。通过在城乡结合部设置社区警务，对清除区域无序问题的警务项目进行宣传，并将流动人口提出的有关安全问题纳入优先解决的模式，将社区安全和秩序维护作为核心目标，根据流动人口的不同需求进行社区警务活动，同时加大对流动人口聚集地区、城乡结合部的巡逻力度，确保防控犯罪的目标得到持久性实现。

其次，当严重无序的问题成为城乡结合部居民十分关切的问题时，就需要司法部门加大对该区域的执法干预力度。比如对黄、赌、毒等治安案件在某些城乡结合部较为突出的情况，自2010年2月起，嘉兴市公安局集中了1000余名干警先后开展了7次“排雷行动”，对重点区域、问题突出的城乡结合部进行了合围式集中定点清查，重点清查了出租房屋、网吧、游乐场所、中小旅馆、洗浴场所等公共场所和违法犯罪嫌疑人易于藏身落脚之地，形成内部挤压、外围封锁的“铁桶阵”，实现了从“被动预防”到“主动预防”的转变，通过严厉的秩序维护，清除了社会不稳定因素，取得了良好的治安效果，居民对警察的认同感也得到了增强。

（三）以守望互助为目标。“破窗理论”在国外的实践主要借助于社区警务来实现的，而在社区警务中社区居民是关键。如果没有社区居民的参与，那么短时间内被清除的无序又会很快滋生。正是由于社区凝聚力的瓦解才造成了社区无序的蔓延，因此，有必要加强社区居民的参与意识。

自20世纪90年代，“社区参与”和“社区授权”的理念在英国深入人心。守护天使巡逻和邻里守望是英国实行的具有代表性的社区居民志愿组织行动。守护天使志愿者在居民区和交通线上进行多种形式的巡逻，提供服务，赢得了广大公众的好感。英国邻里守望的核心理念是，邻里之间彼此了解，守望相助，不分份内份外，监视报告嫌疑情况，成为警察的“眼睛”和“耳朵”。他们定期召开会议，编印邻里新闻报，张贴邻里守望标志牌，树立邻里守望路标，宣传邻里守望制。邻里守望的积极效果是，减少街面上的犯罪，减少危险地区的作案人员；改善邻里交往的质量与频率，改善社区的和谐程度；提高公众安全感，增进对犯罪的抵御能力；改善警民关系。⑨

由于地缘、文化背景、风俗习惯不同，流动人口的居住、交流大多数局限于亲友、老乡之间，极易被不法分子利用或控制，滋生违法犯罪活动。为增强流动人口对城市的认同感、归属感，嘉兴市于2007年9月率先成立了全国第一个地市级新居民事务管理专门机构——嘉兴市新居民事务局，共辖76个所、2092个工作站，3866名协管员。各地组织、司法、工青妇等职能部门依托新居民事务机构，成立了新居民党员服务中心（党建工作站）、新居民调解委员会、青年工作委员会、妇女联合会等组织，加强对新居民的自我教育、自我管理、自我服务。⑩协调推进就业、培训、权益保障、子女教育、卫生、计划生育等公共服务对农民工流动人口的全覆盖，从而增强流动人口对城市的认同感，提高参与意识。这些人性化管理举措，在有效消除治安隐患的同时，更赢得了外来流动人员的心。许多外来务工者把务工地当成自己的家，积极投身第二故乡平安建设。10位外来务工者组成“新南湖人”夜间志愿者巡逻队，派出所为他们配置了必要的装备，每天轮流在治安状况较为复杂的区域开展巡逻，已协助警方抓获数十名违法犯罪嫌疑人。

改变流动人口聚集地的安全状况需要紧紧依靠流动人口，通过新居民服务机构的组织、管理活动，增进流动人口之间的接触和交流，从而形成良好的邻里关系。通过流动人口的广泛参与，实现社区预防。也可以通过在居住区张贴“邻里守望”的标识，警告潜在的犯罪分子，从而补强流动人口居住地的弱势环境，降低环境对犯罪的诱惑性。

四、结语

犯罪是极为复杂的社会现象，对犯罪的预防、控制需要建立健全社会治安综合防控体系。“破窗理论”的核心价值在于启示司法机关和有关部门注意改善那些具有诱导犯罪和有利于犯罪实施的外部环境，与我国群防群治的社会治安综合治理方针存在内在的吻合；有利于融入我国现有的犯罪预防体系，对于探索新形势下提高对社会治安局势的控制力，建立涵盖司法预防、社会预防、情景预防等完整的犯罪预防体系提供了一个重要的视角。

注释：

①参见朱志华等：《从源头上预防流动人口犯罪——长三角地区流动人口犯罪问题的调查与思考》，载《浙江社会科学》2009年第9期。

②⑥参见陈小波：《破窗理论与社区治安》，载《山东公安专科学校学报》2000年第10期。

③关于美国犯罪率的统计资料可以登录美国司法部司法统计局官方网站查询。

④参见李本森：《破窗理论与美国的犯罪控制》，载《中国社会科学》2010年第5期。参见林虹萍，周优育：《基于“破窗理论”对暴力袭警频发的社会心理学思考》，载《江西公安专科学校学报》2009年第7期。

⑤参见赵甫：《犯罪预防的被害人视角》，（2007年西南政法大学硕士研究生论文）。

⑦参见李林主编：《法治蓝皮书》，中国社会科学文献出版社2010年版，第180页。

⑧参见孔东：《沿海发达地区流动人口居住现状及需求发展趋势》，载《中国人口科学》2009年第1期。

⑨参见刘晓梅：《20世纪90年代以来英国犯罪预防理论与实践》，载《犯罪研究》2009年第6期。

⑩参见程茂林，陈爱根：《嘉兴：创新流动人口服务管理模式》，载《今日浙江》2010年第22期。

D631

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1674-3040（2011）06-0073-04

2011-10-20

朱兴祥，浙江省嘉兴市人民检察院研究室主任；张峰，浙江省海盐县人民检察院检察员。

（责任编辑：史荣华）