乡镇公共物品供需机制的构建

2011-11-02汪远旺

淮北师范大学学报(哲学社会科学版) 2011年1期

关键词：供需物品乡镇

汪远旺，荣飞

(1.黄山学院经济管理学院，安徽黄山 245041;2.安徽财经大学国际经济贸易学院，安徽蚌埠 233041)

张广智

(复旦大学历史学系，上海 200433)

乡镇公共物品供需机制的构建

汪远旺1，荣飞2

(1.黄山学院经济管理学院，安徽黄山 245041;2.安徽财经大学国际经济贸易学院，安徽蚌埠 233041)

完善乡镇公共物品供需机制是构建和谐社会，缩小城乡差距的必然要求。建国以来，我国乡镇公共物品供需机制的发展大体经历了四个发展阶段，目前依然还不完善，供给机制存在失灵现象，需求机制则处于缺失状态。我们依托治理理论，分析乡镇公共物品供需主体利益关系，提出建构乡镇公共物品供需委员会这一组织平台设想，从而促进乡镇公共物品供需达到均衡状态。

治理;乡镇公共物品;供给机制;需求机制

乡镇公共物品指的是乡镇范围内具有非竞争性和非排他性的物品，在推动乡镇经济发展中起着基础性作用。乡镇公共物品供需的均衡是解决我国“三农问题”的重要前提。促成乡镇公共物品供需均衡的关键是建构一套科学合理的乡镇公共物品供需机制。那么如何构建呢?20世纪90年代在西方兴起的治理理论或许能给点启示。

一、乡镇公共物品供需机制发展历程

新中国成立以来，伴随着政治体制的改革、经济体制的转轨和社会的转型，乡镇公共物品供需也经历了四个不同的阶段:

(一)人民公社制度下的公共物品低水平供需统一

人民公社的体制特征决定了公社的公共物品供给必然是计划体制下产物，该体制下公共物品供给机构有以下三方面的特点:[1]一是以“条条”管理为主，各站、所、院都是上级行政或事业部门的下属机构，其业务活动服从于上级部门的计划安排;二是人员工资和事业费用由财政统包，财务管理实行“统收统支”;三是工作人员享受国家干部待遇，由国家人事部门统一调配。因此，作为基层政权的公社组织垄断了对公社范围内所需的公共物品的供给。但是，公社时期社员对其公共需求是有一定程度的表达渠道的，在倡导集体主义的理念下，集体讨论也是公社决策的重要方式之一。社员摆脱旧社会的束缚，对新社会有美好的憧憬，对人民当家作主强烈渴望，农民参政意识空前高涨。因此，农民的公共需求能得到一定程度的满足或者对公社公共决策有一定的影响，某种程度上达到了公社的供需统一。但是，这种统一是低水平的，主要体现在供给和需求两方面。从供给方面来说，新中国是建立在一穷二白的基础之上的，建国初期的战略方针是优先发展重工业，国家有限的财政资源大都投在了工业领域，为积极推进社会主义工业化努力，对广大农村地区发展建设无暇顾及。所以，人民公社的公共物品供给仅停留在不重要的微观领域以及能对工业化起推动作用的领域，而对本社所需公共物品供给则处在低水平的供给层次。从需求方面来说，社员表达的公共需求也是低层次的。这里有两方面的原因，一方面是由于建国初期，农民刚从半殖民地半封建时代解放出来，生活水平极低，并且新民主主义革命时期一系列惠农的土地改革政策，使得解放后的农村经济依然保留着封建时期自给自足的自然经济特征，落后的生产力水平决定着公社社员的低层次的公共需求，另一方面，人民公社是政治动员化的社会，社员在政治运动和口号的号召下，政治道德已经战胜了个人的经济理性，在国家利益和个人的利益冲突中，大都选择了国家利益为重。在国家强调工业化的大政方针下，社员大都选择了积极配合的行动，自愿服从国家安排，从而对国家提出的局限于公社辖区公共利益的公共需求是停留在较低层次的。因此，可以说人民公社制度下的公共物品达到了低水平的供需均衡。

(二)乡镇财政建立至农业税取消前期间的公共物品供需逐渐分化

乡镇财政建立至农业税取消前期间，是我国建立和完善市场经济体制的探索的过程，在经营方式、经济体制和财政体制方面进行了一系列改革，对乡镇财政支出造成了深远的影响，导致了乡镇公共物品的供需逐渐分化。从供给角度来看，乡镇财政支出逐渐偏离了公共物品供给的轨道，加大了对营利性企业的支持力度。1982年，我国恢复乡镇建制，也同时诞生了乡镇财政。乡镇财政作为国家财政的具体形式，主要经历了以下几个阶段的政策变迁，即“统收统支”、“财政包干”、“分税制”、“税费改革和取消农业税”，始终围绕着“中央——地方——农村”三个端点之间的财政关系进行调适。我国是农业大国，减轻农民负担关乎着国家稳定的根基，同时我国又是中央威权体制，加强中央调控能力更是维稳的坚强后盾，这样处在中间层次的地方政府发挥作用的财政空间大大受到挤压，乡镇政府更是苦不堪言，费改税后乡镇财政真正变成了“吃饭财政”，无暇顾及乡镇公共物品的供给。

从需求角度来说，这一时期乡镇公共需求经历了一个逐渐强化的过程。十一届三中全会以后，我国在农村逐渐推广了家庭联产承包责任制的经营体制，其主要形式有两种:一是包干到户，二是包产到户，充分调动了农民的生产积极性，使家庭出现了生产剩余，生活水平在解决温饱的基础上有所提高。但是，家庭联产承包责任制也刺激了农民个人经济理性的复苏。在长达20多年的人民公社制下，个人意识始终受到集体意识的压制，农民的所作所为是以集体的利益为出发点。在家庭联产承包责任制的冲击下，农民的集体观念迅速瓦解，代之以个人利益为出发点的个人利益观，形成“各人自扫门前雪”的局面，而不关心公共利益。因此，家庭联产承包责任制推行初期也是乡镇公共需求低迷的时期。随着市场经济的发展，以家庭为单位的个人经济存在先天不足，在市场竞争中的劣势日趋明显。在这样的背景下，乡镇公共需求呈现出不断强化的趋势。

(三)农业税取消后的乡镇公共物品供需严重脱节

2006年，农业税的取消大大地减轻了农民的负担，提高了农民的生产积极性，有效缓解了基层干群矛盾。与农村税费改革前的1999年相比，中国农民每年减负总额超过1000亿元，人均减负120元左右[2]。伴随农民减负的同时，乡镇财政却空前拮据。特别对于那些经济发展比较落后的农业乡镇来说，取消农业税也就取消了其最主要的税源，在工商业不发达的情况下，上级政府的转移支付成了这些乡镇财政收入的主要来源。然而鉴于我国转移支付制度很不完善，以及转移支付量本身就很有限，导致乡镇财政甚至连基本的刚性支出都存在很大缺口，许多乡镇因此大肆举债来维持运转。有学者对税费改革后5省50个乡镇的债务情况抽样调查显示，至2007年末，样本乡镇债务总额合计达4.3亿元，每个乡镇平均902.2万元[3]。在高额债务下，乡镇政府根本无心提供公共物品，也没有足够资本投入竞争性行业，政府官员甚至为了“为官一任、留名一方”，而不惜借债或将十分有限的财源投入政绩工程和形象工程上，造成了乡镇公共财政支出严重异化，乡镇公共物品供给几乎停滞。

与停滞的乡镇公共供给恰恰相反，乡镇公共需求呈现空前的高涨。农业税取消后，大大提高了农民的农业生产积极性。当然，在市场竞争日趋激烈的今天，原本就处于弱势地位的农业要想占据一席之地，必须依靠两个支持:软支持和硬支持。所谓软支持指的是农业要想摆脱弱势地位，必须依靠政府的政策引导和信息支持;硬支持指的是政府必须提供完善的农业基础设施，夯实发展农业生产的基础。由此可见，乡镇第一产业对乡镇公共物品供给提出了更高的要求。随着乡镇经济的发展，乡镇二、三产业发展迅速，乡镇招商引资活动频繁，乡镇小城镇建设步伐加快，这都昭示着一个良好的公共服务平台迫在眉睫。在将乡镇打造成小城镇的过程中，重要目标之一就是增大小城镇的吸附能力，使得乡镇居民尤其是农村居民实现“离土不离乡”就可以挣钱，这造就了目前我国乡镇出现奇特的“钟摆人口”的现象。“钟摆人口”在我国乡镇经济发展短期看来是正常现象，但绝不是长久之计，欲消除这一现象必然预示着强烈的乡镇公共需求考验脆弱的乡镇公共供给。因此，我们认为农业税取消后的乡镇公共物品供需进入了一个严重脱节时期。

(四)城乡基本公共服务均等化背景下乡镇公共物品供需趋于磨合

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，到二O二O年，农村改革发展基本目标任务之一是城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善;资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。《决定》主要是从维护农民的生存权、发展权和环境权三方面着手，使得农村获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。在传统的城乡二元体制下，城乡差距日益扩大，乡镇在资源调控、产业发展、环境建设等方面都处在从属地位，难以获得可持续发展动力。这种城乡二元世界不利于和谐社会目标的实现，是和科学发展观相违背的。因此，《决定》的出台，对乡镇公共物品供给来说确实是雪中送炭。但是，鉴于现实国情，城乡均等化的公共服务只限于基本层次的，并且政策执行期限较长，对一些政策问题还有待深入探讨，如“基本”的范围是什么?政策如何落实?政策效果如何检验等问题。所以，我们认为在城乡基本公共服务均等化背景下乡镇公共物品供需进入一个磨合阶段。

二、乡镇公共物品供需机制存在的主要问题

分析乡镇公共物品供需机制的问题可以分别从供给机制和需求机制两方面着手。具体来说，我国乡镇公共物品供给机制很不完善，存在供给失灵现象，而我国乡镇公共物品需求机制则处于缺失状态。

(一)乡镇公共物品供给机制失灵

乡镇公共物品供给机制指乡镇公共物品供给主体构成、功能特性以及工作机理。从乡镇公共物品供给机制内容上分析，供给失灵现象主要表现在以下四方面:

1.供给主体结构和供给内容结构双重失衡

供给主体结构失衡。供给主体结构可以从两个维度进行考察:供给主体横向结构和供给主体纵向结构。(1)供给主体横向结构失衡指的是乡镇公共物品供给责任在乡镇政府、市场、社会团体、志愿组织或乡镇居民自组织之间的分配不平衡。在市场日益完善，社会利益多元化日益突出的今天，供给主体横向结构失衡显然不利于乡镇公共物品的有效供给。(2)供给主体纵向结构失衡指的是乡镇公共物品供给责任在中央和地方各级政府之间的分配不均衡，财权与事权不匹配。

供给内容结构失衡。鉴于目前乡镇政府垄断供给的局面，政府将纯公共物品和准公共物品的供给几乎都包揽了，但又没履行到位。主观上的部门私利性和客观上财力的有限性导致了乡镇政府垄断下的公共供给呈现出以下特点:关心农民生活和农业生产的需高额投资的公共物品供给严重短缺，而关心政府官员仕途利益的公共物品供给过剩。

2.乡镇公共物品供给总量不足

乡镇公共物品包括农村公共物品和集镇社区公共物品，具体内容有:农业生产基础设施和大型固定资产投资、农业科技信息、集镇社区生产和生活基本公共物品、乡镇社区的科教文卫体等事业。我国乡镇公共物品供给总量不足，自1978年改革开放之后，国家用于农业支出量占财政支出的比重呈逐年下降的趋势。尽管不可否认的是绝对量有所增长，但相对于其他行业支出来说，国家财政用于农业的支出显然过低。如:2006年国家用于农业的支出为3172.97亿元，占全国财政支出的比重为7.85%。前面分析过乡镇公共物品存在供给内容结构的失衡，但即便是符合政府部门利益的政绩工程也存在缺斤少两的现象。如笔者家乡的街道路灯完全就是个摆设，自修建起至今都只是在节假日象征性地亮一下，其余时间都成了瞎灯，成为名副其实的“假冒伪劣”公共物品。

3.乡镇公共物品供给不公平

乡镇公共物品供给不公平表现在两个方面:(1)城乡之间公共供给不公平。在计划经济体制时期，我国奉行的是以农补工的政策，国家从广大农村抽调资源来支持城市工业化建设。但在当前形势下，农业基础地位出现了动摇，无农不稳，国家适时提出了工业反哺农业的政策，但这一政策的落实有待加强。同以农补工的支持力度相比，工业反哺农业力度远远不够，最明显的体现就是城乡公共物品供给上的不公平。(2)乡镇之间以及乡镇内部各行政区划之间的供给不公平。由于地理位置和资源禀赋的差异，我国各地区经济和社会发展极不平衡。经济繁荣、市场发达，地方财源丰裕或者乡镇集体企业多、效益较好的一些地区，地方政府或村集体组织有财力提供较多的公共物品;而其他的资源条件落后、交通不便、底子较差、乡镇企业少的地区，政府的财政收入不足，公共物品的供给呈现短缺的态势。

4.乡镇公共物品供给缺乏监督

乡镇公共物品供给缺乏监督主要表现在两个方面。首先，在公共物品供给项目选择上缺乏监督。乡镇政府在公共物品供给中居主导地位，相较乡镇居民而言，政府拥有合法的政治权力，掌握管辖范围内的各种资源，尤其掌握决策资源，在各种公共事务上易形成黑箱操作。在政务公开尚未到位、信息不对称的情况下，就谈不上对选择公共物品供给进行监督。其次，在具体公共物品供给项目中，资金运用缺乏监督。乡镇一级政府普遍缺乏预算意识，财政支出管理不严格，随意性强;一些官员的官僚主义作风盛行，在生活作风上相互攀比，肆意挪动扶贫资金、农业补贴等为自己所用。我国政府层级过多，乡镇政府居政府层级中最低一级，项目资金经层次抽剥，真正用于公共物品供给上的支出已所剩无几。

(二)乡镇公共物品需求机制缺失

乡镇公共物品需求机制指静态的乡镇公共需求主体构成、特性以及动态的需求表达流程。相对于乡镇公共物品供给机制失灵来说，我国乡镇公共物品需求机制基本缺失。

1.乡镇公共需求表达观念的缺失

长期以来，我国居民特别是乡镇基层政府管辖范围内的以广大农村地区为主的乡镇居民普遍存在以下两种意识:一是小农意识，二是官本位意识。小农意识是对小农经济的一种意识形态的反映，其主要特征有:小富即安、亲缘至上、自给自足、情大于法。这些特征表明了乡镇居民的需求一般都是通过自我满足的方式来解决，即使遇到个人或家庭解决不了的困难，也都是通过亲缘或乡情关系来帮忙，而没有公共需求和私人需求划分界限，更谈不上向政府请求解决。官本位意识体现为两个特征:首先是在权力上官员为平民的主人，其次是在职责上官员应为平民作主。乡镇居民这样官民分化的意识决定了即使居民分清了公共需求和私人需求的界限，也不会主动去提出公共需求，而认为这是官员份内职责，应当在为民作主的过程中予以解决。上述两种意识的存在也就预示着我国乡镇居民在主观上没有形成需要表达公共需求的观念。

2.乡镇公共需求内容难以集中以及需求表达组织保障缺失

决定需求的最明显因素就是偏好，欲满足乡镇公共需求必须得先考察乡镇居民公共需求偏好。乡镇公共需求同经济发展水平、需求主体教育背景、主体的收入水平和消费结构等因素有关。随着经济发展水平的提高，利益多元化趋势日益明显，不同的利益冲突预示着对乡镇公共物品的需求的复杂性和多样性。从微观个体来看，不同的居民个体本着不同的利益目的，很难形成共同的公共偏好;从年龄结构来看，乡镇老年、中年、青年、少年儿童都有不同年龄段的公共需求;从行政区划来看，乡镇管辖范围包括集镇社区、行政村以及自然村，自然村是熟人社会，行政村是半熟人社会，不同的行政规划在不同的乡风影响下呈现出各自特性;从经济发展水平和资源禀赋来看，不同的经济发展水平和资源禀赋要求不同的公共供给。我国乡镇公共需求主体的组织化进程滞后，分散化的公共需求难以形成对公共供给的影响力。在乡镇范围内，除了正式的政权组织安排外，代表群众利益的群众组织主要有以下三类[4]:基层自治组织、团体组织、农民合作组织。这三类组织就乡镇管辖范围来讲都体现出覆盖面窄的特点，同时也表现出政治性强、经济目的明显，从而体现表达乡镇范围居民整体的公共需求的组织处于缺失状态，大大弱化了乡镇公共需求的表达力度。

3.乡镇公共需求呈现多层次且层次错位

美国心理学家马斯洛将人类的需求分为五个层次:生理需求，安全需求，社会交往需求，尊重需求，自我实现需求。其内在假设是当人的某一级的需求得到最低限度满足后，才会追求高一级的需求，如此逐级上升，成为推动继续努力的内在动力，五个层次的需求是逐级递进且实现难度是逐级上升的。虽然该理论遭到了部分学者的批判，但仍然得到了广泛的支持。乡镇公共需求呈现多层次的局面，首先，根据社会分层理论，乡镇范围包括各层次的社会主体，不同层次的社会主体表现出不同层次的公共需求;其次，乡镇居民个体存在着不同层次的公共需求。根据马斯洛需求层次理论，乡镇居民应该在满足低层次的需求之后才向更高级的需求前进，但是乡镇公共需求某种程度上出现了不同层次的错位。如在农村，医疗对村民而言应该属于安全层次的需求，高等教育对村民而言应该是更高层次的发展需求，根据需求层次论，村民应该在满足安全需求的基础上才谋高层次的发展，可是时下许多村民宁愿“小病硬撑，大病不管”，也要“砸锅卖铁”供子女完成高等教育。

4.公共需求表达的制度保障缺失

公共需求表达的制度保障缺失主要表现在两方面:首先，公共物品供需双方的地位不平等，供需双方对话机制缺失;其次，公共需求意愿表达路径受阻，路径单一以及信息传递流程过长引起的信息失真导致需求表达失灵。在公共物品垄断供给背景下，我国乡镇公共物品的供给主体掌握了绝对优势的供给决策权。自上而下的决策和执行体制决定了政府作为凌驾社会之上的管理者是个单极权力中心，由此乡镇公共物品供给方处于当仁不让的强势地位。我国乡镇公共需求主体主要呈现以下特征:主体素质较低、组织性不强、民主观念淡薄、小农意识很浓、重政府权威轻个人诉求等。而公共需求的最主要特征体现在公共性上，关乎需求主体整体的利益，但具体到个人，这一公共利益又似乎无关痛痒。因此，上述特征昭示了乡镇公共需求主体在主观上不愿意涉足公共利益的表达，甚至为了不给自身添麻烦而一味盲从甚至讨好政府。乡镇居民的公共需求要想得以满足，只有通过影响政府决策的途径才能如愿。就全国范围来看，人民是通过各级人民代表大会来间接行使国家权力的，尽管十一届人大三次会议通过了“同票同权”的新选举法，但具体操作流程仍较模糊，且民意间接表达导致信息容易失真。就乡镇范围来看，乡镇居民有效地表达公共需求渠道受到阻碍。乡镇人大没有常设机构，并且在乡镇居民眼中是没有实权的机关，对乡镇政府决策的影响微乎其微。在信息不对称的情况下，乡镇居民根本没有参政意识，即使个别居民政治能人也苦于个人力量的单薄，而不得不服从于政府的安排。

三、整合乡镇公共物品供需机制需要考虑的几个因素

(一)治理理论下的乡镇公共物品供需机制设想

治理理论是20世纪90年代在西方兴起的一种公共管理理论，是对传统科层制弊端的一种回应。治理作为一种管理方式，它要求政府应该从传统的单极权威中退出，政府理念应从统治转向治理，作为与其他社会成员处于同等地位的主体，共同管理社会公共事务，并且在多中心的权力格局下，政府应以平等协商、合作互赢的方式，而不是强制性的命令方式达到治理目的。多中心治理的核心内容就是重新建构政府、社会和市场之间的关系[5]。在我国乡镇领域运用治理理论作为指导具备一定的可操作性。乡镇治理的主体是乡镇政府、乡镇居民、经济组织、非营利性组织、乡镇域各种社会团体以及乡镇社区组织等;乡镇治理的主要内容是共同提供乡镇范围内的公共物品，解决公共事务，以达到乡镇公共利益最大化;乡镇治理应遵循的原则是信任原则、合作原则、协商原则、互利共赢原则。乡镇治理关系也就是围绕着乡镇公共物品与公共事务的提供与解决的多元利益主体的利益博弈关系，而且是追求公共利益最大化的正和博弈，为达到各方利益的完全博弈，构建一个平等的利益博弈平台成为当务之急。因此，本文作出这一理论设想，即建构乡镇公共物品供需委员会这样一个组织机构，组织成员是由各治理主体委派代表组成，并根据合理分工原则，下设专家咨询、财务、协调、监督、对外联络五个职能部门。组织生存必须具备可靠的资金来源和保障，本文拟设想乡镇公共物品供需委员会可以通过成本均摊、财政支持、外界援助、自愿捐赠这四种方式来筹集资金，且在运转机制上，各参与主体代表有着明确的分工，分别负责各职能部门的具体工作，并且轮流主持整个组织的活动，通过平等协商的方式作出合议决策。

(二)乡镇公共物品供需机制流程分析

乡镇公共物品的纯供给方、纯需求方以及兼有供给与需求倾向的各类组织的公共物品供需关系如图1所示，图中左方向箭头表示公共需求的传输方向，右方向箭头表示公共供给的传输方向。乡镇公共物品供需委员会作为完整的组织部门，其具体工作流程如图2所示。

图1 各主体供需关系简图

图2 乡镇公共物品供需委员会运转流程

整个流程可以分为三大阶段，即需求整合阶段——利益检验阶段——供给整合阶段。需求整合阶段主要是对各供需主体的需求进行初始的整合，分门别类，厘清各种需求的关系;利益检验阶段主要是鉴定各类需求的性质，按照公共利益的轻重缓急进行排序;供给整合阶段主要是各供给主体通过协商谈判的方式来选择适合自己供给意愿的需求予以满足。

(三)整合乡镇公共物品供需机制的因素分析

1.谁来供给——供给主体确认

传统的乡镇公共物品政府垄断供给的方式效率底下、效益甚微，加之遭遇财政瓶颈，供给已力不从心。打破垄断供给，扩大供给主体的趋势不可避免。乡镇域各类组织，不论是权力性政治主体、还是营利性经济主体、或公共性社会主体，都应该公平地承担起公共物品供给的职责。鉴于公共物品消费的非竞争性和使用的非排他性的属性，搭便车行为在所难免，因此，各类供给主体并不是绝对的平等地位，而是一种相对平等，即在公共物品供给决策权的分配上各主体是平等的，但作为政治主体的政府组织还应该承担起制度供给和政策激励的基础性角色。

2.供给什么——按需供给

公民主动接触行为的需求偏好表达作为一种显性矛盾调和机制对降低公共物品供需信息不对称、促进公共物品效率改进具有重要作用[6]。前述乡镇公共物品供给内容结构存在失衡，供非所需，这是乡镇公共物品供需根本矛盾所在。如何达到公共物品的有效供给，避免供给浪费，惟一的出路就是按需供给。乡镇公共物品的供给决策应遵循民主化原则，尊重需求主体主导性地位。但是，这一过程又显得异常的纷繁复杂，变量众多，要做到公共物品按需供给需把握以下三个问题:一是乡镇公共物品需求主体边界如何确立，二是需求意愿整合和表达渠道如何完善，三是需求主体的主导性地位如何确立。

3.怎么供给——供给途径

供给途径是连接供给主体和需求主体的桥梁，关系到公共物品的供给效率。治理理论所倡导的是公共物品的协商供给，打破了原有的政府垄断供给模式。按照协商的时间顺序，可以将公共物品供给分为两个阶段——制度性协商和过程性协商。制度性协商指在涉及具体公共物品供需之前，进行的有关公共物品供需制度的磋商，以明确各种供给主体的职责和合作机制;过程性协商指就某一具体的公共物品供需事宜进行的决策性磋商。公共物品数量庞大且成分复杂，牵涉到多方利益，使得在过程性协商中供需双方达成一致行为的交易成本巨大。因此，为降低交易成本，在供给途径的选择上，应增加制度性协商，塑造稳定的制度平台，减少过程性协商中的不稳定性因素。

4.供给的怎么样——供给绩效评价

建立科学的公共物品供给绩效评价体系，是检验公共物品供给有效性的前提。乡镇公共物品的有效供给状态也就是达到供需的均衡，怎样衡量供需的均衡，需要供需双方从多个视角加以评判。目前的乡镇公共物品供给主要是自上而下的压力型评价体系和供给主体的自我评价，而把最有发言权的乡镇公共物品的直接消费者给忽视了，从而使得供给绩效评价往往陷入自娱自乐的尴尬局面。绩效评价是一项政策执行的终结，同时也是确保下一个政策科学性的依据。为了营求乡镇公共物品供需均衡的目的，必须建立科学的公共物品供给绩效评价体系，即包括乡镇公共物品需求方的多元化评价主体、乡镇公共物品供需链共同参与制定的科学化评价标准、独立第三方参与的专业化评价过程。

5.后续供给——“后供给”管理

乡镇公共物品供给在完成相应指标后，往往再也无人过问，对公共物品所带来的社会效益缺乏追踪考查，甚至对公共物品缺乏基本的日常维护和管理，这就产生了公共物品的“后供给”管理问题。“后供给”管理，指乡镇公共产品在运营、使用、维护、废除与新需求的表达等这些环节上的监督与管理[7]。为了防止乡镇公共物品供给成为“一次性”供给的政绩工程，必须在制度上关注公共物品供给后的管理问题，在政策、资金、人力等方面给予合理配置，建立通畅的表达机制和高效的回应机制，这和前述的供给绩效评价是相辅相成的。通过构建多中心治理的平台，走出“后供给”管理的盲区，也就是对公共物品的后续管理形成多元化、全方位、立体型的管理模式。本文认为，完善“后供给”管理应抓住主要矛盾，即强化供给责任追究，“谁供给、谁负责”，形成动态责任链，塑造机制的权威性，避免“多中心——无中心——制度乏力”的状态。

[1]李彬.乡镇公共物品制度外供给分析[M].北京:中国社会科学出版社，2004:19.

[2]席芳宽，刘玉凤.取消农业税对乡镇的财政影响分析[J].江西教育学院学报，2007(4):11－13.

[3]续竞秦，张林秀，罗仁福.乡镇债务的现状、体制成因及其治理[J].现代经济探讨，2010(1):60－63.

[4]侯保疆.中国乡镇管理研究[M].北京:中国社会科学出版社.2006:137.

[5]陆道平.多中心治理下的苏南乡镇治理模式创新[J].探索与争鸣，2008(7):37－39.

[6]涂圣伟.农民主动接触、需求偏好表达与农村公共物品供给效率改进[J].农业技术经济，2010(3):32－41.

[7]岑乾明，宋卫琴.“后供给”管理——走出农村公共物品“公地悲剧”宿命的关键 [J].吉首大学学报，2009(1):124－128.

F32

2095－0683(2011)01－0088－06

2010－11－19

黄山学院科研项目“乡镇公共物品供需机制研究”(2008xsk9010)

汪远旺(1985－)，男，安徽池州人，黄山学院经济管理学院教师，硕士;荣飞(1984－)，男，安徽池州人，安徽财经大学国际经济贸易学院硕士生。