优化河南省自主创新政策环境的研究

李雅莉

（河南省人民政府 发展研究中心，河南 郑州 450003）

优化河南省自主创新政策环境的研究

李雅莉

（河南省人民政府 发展研究中心，河南 郑州 450003）

借鉴了上海、北京、江苏和江西等省市促进自主创新的政策措施，在此基础上对河南省的自主创新的政策环境进行较全面的分析和研究，提出了河南省自主创新的政策环境的优化措施。在行政措施方面，包括规划引导、行政环境优化；在经济政策方面，提出加大财政科技投入、采取税收优惠和激励政策、落实政府采购政策等；在市场环境建设方面，包含完善法律规章制度、优化金融环境政策、强化市场体系建设等；在创新人才方面，建议短期、中期、长期措施相结合，培养高素质自主创新人才队伍。

自主创新；政策环境；研究

河南作为后起的经济大省，经济发展水平低，产业结构整体落后，面临承接沿海发达地区的产业转移，面临经济社会科学发展的战略机遇期，比其他地区更迫切地需要转变经济发展方式，实现科学发展，需要强力推进自主创新。目前，在推进中原经济区建设过程中，地方政府尤应在优化政策环境方面为区域自主创新发展作出更多的努力，故而自主创新的政策环境研究尤为重要。本文借鉴部分省市的自主创新政策，探讨改善河南省自主创新的政策环境。

一、我国部分省市自主创新政策借鉴

我国为了企业自主创新，先后出台了一系列政策进行推动，涵盖了高新技术成果转化、对高新技术企业的金融支持、对高新技术产品的政府采购、政府创业引导基金的设立、高新技术企业的股权激励等各个方面。各地在国家政策的基础上采取了各种措施促进区域内的自主创新。

上海注重金融支持自主创新。上海市注重利用金融体系通过市场手段支持自主创新。2010年3月31日上海市创业投资引导基金挂牌成立，基金规模30亿元，首期10亿元资金已拨付到位。该基金是由上海市政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，通过创新财政资金投入方式和运作机制，引导社会资金投向上海重点发展的高新技术产业化领域中处于种子期、成长期等的创业企业。同时，上海市还宣布与国家发展改革委、财政部共同发起设立5只高新技术产业化创业投资基金，主要分布在生物医药、新材料、软件和信息服务业、新能源、集成电路领域。

北京注重采取综合手段支持创新。北京支持自主创新的综合性政策：一是实行积极的人才政策，积极吸引人才到区内集聚。二是实施经济支持政策，大力扶持创新性的技术企业，政策包含项目扶持、资金审计监督、担保融资、自主创新产品认定、政府采购、创业投资引导、产学研合作、中介机构发展等。三是建立创新特殊区域，实施特殊的创新区域政策。此外，利用国家政策和首都的优势地位，建立中关村国家自主创新示范区，给予特殊的政策促进自主创新。

江苏以促进创新创业促进经济快速发展。江苏省已经成为我国经济发达强省，其采取了一系列政策促进创新，如税收抵扣、减免，政府利用专项资金、贴息、担保等方式进行金融支持；对中小企业信用担保机构、产学研结合的协调、科技成果转化、科技创业、创业投资、资本市场发展、国家科技专项匹配、政府采购、创新创业载体与平台建设、知识产权创造与保护、创新创业人才队伍建设等进行了明确规定。

江西省围绕核心工程促进创新。其主要是：加大政府财政科技投入，落实税收激励政策，强化金融支持，积极引入风险投资，建立和完善科技型企业融资担保和信用保险机制，充分利用资本市场加快创新型企业成长，落实政府采购，加大建设用地支持等。

二、优化河南自主创新政策环境的行政措施

（一）加强规划引导

在国内外都在提倡创新发展的背景下，对于作为经济发展、科技进步水平比较低的河南，建议制定《河南自主创新产业发展规划》，审慎地研究河南省情，根据河南的自然资源分布、人文历史特点、经济发展水平、科技技术力量、在全国乃至世界上的地位等条件，通过选择不同时期的重点产业领域，选择与经济发展阶段相适应的创新战略，有针对性地加大科技创新力度，提高关键行业和关键领域的自主创新能力，并带动其他行业和领域自主创新能力的提高。

（二）加强企业科技创新软环境建设——行政环境优化

一是提倡创新文化。各地政府对硬环境如交通环境、土地储备等认识很到位，投入也很多，对软环境尤其是科技创新文化环境的重要性认识不够，须格外加强。应该把高新区建设和区域文化发展有机结合起来，把科技文化建设列为区域文化发展的战略重点和高新区建设的重要内容，做成助推高新区发展的区域品牌文化。二是放松政府管制，强化政府公共服务。在市场经济体制下，必要的政府管制是不可少的，但过多的政府管制必然扼杀企业自主创新活力。政府必须转变公共治理思路，强化政府公共服务职责，减少对市场经济活动尤其是民营经济的干预，为其创新活动提供宽松的政策环境。

三、优化河南自主创新政策环境的经济政策

（一）财政政策

据国家科技部统计，2008年度各省区市科技经费投入情况如下表：

项目科技经费支出额科技经费支出占CDP的比重地方财政科技拨款财政科技拨款占地方财政支出的比重项目科技经费支出额科技经费支出占CDP的比重地方财政科技拨款财政科技拨款占地方财政支出的比重项目科技经费支出额科技经费支出占CDP的比重地方财政科技拨款财政科技拨款占地方财政支出的比重项目科技经费支出额科技经费支出占CDP的比重地方财政科技拨款财政科技拨款占地方财政支出的比重单位亿元%亿元%单位亿元%亿元%单位亿元%亿元%单位亿元%亿元%北京911.3 8.69 112.2 5.73上海580.3 4.24 120.3 4.64湖北283.4 2.5 23.06 1.4云南78.51 1.38 17.67 1.2天津304.4 4.79 28.65 3.3江苏1125 3.71 91.52 2.82湖南206.6 1.85 26.59 1.51西藏5.24 1.32 2.9 0.76河北183.2 1.13 21.67 1.15浙江614.3 2.86 86.79 3.93广东838.7 2.35 132.5 3.51陕西263.8 3.85 17.14 1.2山西184.22 2.65 17.64 1.34安徽242.07 2.73 23.78 1.44广西80.94 1.13 16.21 1.25甘肃62.55 1.97 9.47 0.98内蒙古74.12 0.95 15.36 1.06福建209.51 1.94 25.63 2.25海南13.73 0.94 4.5 1.26青海14.77 1.54 3.97 1.09辽宁334.73 2.49 49.02 2.28江西100.75 1.55 11.14 0.92重庆136.48 2.68 15.13 1.49宁夏17.95 1.63 4.33 1.33吉林108.47 1.69 13.41 1.14山东739.81 2.38 57.13 2.11四川320.94 2.57 25.82 0.88新疆49.03 1.17 14.84 1.4黑龙江133.16 1.6 20.09 1.3河南245.78 1.34 30.44 1.33贵州46.94 1.41 12.99 1.23全国4616 1.54 2581.8 4.12%

（资料来源：国家科技部网站http：//www.most.gov.cn）

资料表明，中国的科技经费投入低于世界平均水平，R&D经费占GDP比重世界平均水平为1.6%，发达国家一般高于2%，我国的为1.54%，而河南的为1.34%，此比重不仅远低于北京、上海、天津、广东、山东、江苏等地，而且在全国仅位于倒数第7位；反映地方财政对科技支持强度的主要指标——财政科技拨款占财政支出的比重，河南仅为1.33%，在全国排名为16位。因此，加大财政投入，提高财政对科技创新的支持度，是河南省各级政府亟须解决的重要问题。这就需要关注以下几个问题。

一是逐步加大财政科技投入力度。各级政府应当明确规定财政科技投入在生产总值或财政支出中的比例和增长率，确保自主创新获得财政资金支持。

二是明确财政科技投入的原则。首先要确保公共科技投入。依据公共性、战略性、保障性原则，确保公共科技领域资金的供给。其次要优化资源配置。对某些市场失效的科技创新领域（如风险高而回收期长、经济效益低而社会效益高的科技领域：生物技术等）给予一定的投入，使科技投入资金的配置在整体上达到较佳的状态。

三是强化有效引导。对应用科学的支持主要是引导企业投入，财政投入在这里不是主体，只起导向作用。同时，为确保财政科技投入的效果，财政科技投入资金的分配、使用要公开，预决算要透明，坚持依法办理，规范运行，杜绝随意性，增强科学性。

（二）税收政策

一是要加大自主创新过程税收优惠力度，完善科技创新促进机制[1]。长期以来，有关高新技术产业的税收优惠政策主要针对生产、销售两个环节，忽视对创新的过程优惠。税收优惠环节应逐步实现由结果向中间环节转变。加大对风险投资的税收支持力度；允许企业对用于研发的固定资产实行加速折旧或特别折旧；鼓励自建技术开发基金，并允许在税前扣除；减免企业转让技术和研究成果收入所得税；完善支持科技企业孵化器的税收优惠政策，降低创业风险。

二是要加强税收政策对创新需求方的激励，发挥消费税在自主创新中的积极作用。税收政策应以激励本土创新需求为突破口，发挥消费税结构性调节作用，针对不同产品设置不同的税率档次，对创新产品实行较低的消费税税率，鼓励自主科技创新；对高能耗、高污染、资源型的产品实行高税率，惩罚非创新限制类产品，引导社会消费自主创新产品。

三是要加大对科技创新人才的税收优惠力度，吸引高层次人才投身自主创新。放宽企业科研人员和职工教育培训费的列支标准，对高新技术企业、科研院所科研人员的培训费用，应据实税前列支。改革个人所得税，对科研人员参与重大创新项目所取得的收入给予一定的优惠。

（三）政府采购

政府采购支持自主创新必须以完善的运行机制为依托，地方政府应在国家法规的基础上，制定支持自主创新的政府采购政策，促进企业的自主创新。

一是确定自主创新认定标准、评价体系及产品认证制度。为真正落实我国的《政府采购法》、《国家自主创新产品认定工作的通知》等相关法律和政策，需要制定实施细则及配套规定，由科技部门和权威的科研机构按照该标准和评价体系对申报自主创新的产品进行认定，向全社会公告，并颁发证书，为政府采购机构执行提供依据。财政部门会同有关部门在获得认定的自主创新产品范围内，确定政府采购自主创新产品目录，每半年公布一次；在确定自主创新的标准后，还应实行动态管理，不断更新自主创新产品目录。

二是建立自主创新优先采购、优惠采购和政府首购制度。建立独立的政府采购专家评审机制，财政部门在确定的采购项目预算审批过程中，应优先安排采购自主创新产品的预算。政府在发生采购业务时，根据科技含量和市场竞争程度等因素，对自主创新产品可以高于其他产品的价格采购。对具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品，政府在认定后可进行首先采购，实行政府首购制度，对其进行重点扶持。

三是建立监督检查机制。设立专门的机构对政府采购的全过程进行监督，确保自主创新产品政府采购制度的落实，把政府采购支持自主创新作为任务来完成。

四、优化河南自主创新政策环境的市场环境建设

（一）法规建设

各国创新的竞争，实质上是创新政策的竞争，而创新政策只有体现在立法上，才能得到有效实施[2]。河南经济社会发展进步很快，但同时消耗了大量资源，资源环境制约越来越影响河南经济发展，这是河南省要创新的重要动力源之一。而要把这种动力转化为企业的创新活动，既需要国家在相关领域加强立法活动，也需要省里出台地方性法规予以支持。一是要推动国家层面的相关法规建设，完善竞争法、金融法、税法、政府采购法、环境法、劳动法等，形成有利于促进企业自主创新的外部法律环境。二是地方政府要在国家法规的基础上，出台符合地方现实的地方性政策、条例，并严格执行，为自主创新提供坚强的法规保障。

（二）金融环境建设

自主创新需要大量资金支持。从金融实践看，中央层面和地方层面也做出了相当多的探索，如从中央到省区市纷纷设立的创业风险投资引导基金、政策性科技担保、政策性科技保险、科技支行等。在不同时间内，地方政府的角色定位不同。从一个区域来讲，它所能做的是在国家金融政策的框架之下，建立符合自身经济实力和发展实际的金融支持体系；同时政府要清楚自己在企业自主创新各个发展阶段的角色定位以及如何引导市场向既定的目标发展，通过政策引导民间资金投向企业的自主创新。建议从以下方面着手加强金融环境建设。

一是支持商业银行为企业自主创新提供融资支持。首先要加快国家相关政策措施的建设，推进商业银行探索和建立针对科技型中小企业的风险评估、考核奖惩制度，积极开发适合科技型中小企业特点的金融服务产品。开展科技保险试点，通过对高新技术风险投资企业提供财产保险和对为科技创新企业发放贷款的银行提供信用保险，来保证风险投入的安全性，建立企业、银行、保险合作模式。其次是政府以设立风险准备金的形式，积极推进科技型中小企业与开发性金融合作。再次是在商业银行中设立为自主创新服务的职能部门，有效解决创新和金融结合的难题。

二是政府出资设立自主创业投资引导基金。创业投资基金作为一种新的资金配置方式，是自主创新企业市场化融资的新渠道。目前北京、上海等地区已经进行了成功的操作。建议以各高新技术开发区为主发起设立一定规模的引导投资基金，谋求保险基金、国有上市公司的资金的进入，促进自主创新企业的发展。

三是发展以民间资本为主体的创业投资公司。创业投资应当以民间资本为主体，河南省已经有多家非政府出资的创业投资公司，而且随着我国股权分置问题的解决，一批新的创业投资公司正在设立，一批省外的风险投资公司正大举进入河南。对此政府要有清醒的认识，引导这些资金进入符合河南省情的自主创新公司。

四是大力发展直接融资，增强自主创新企业直接融资能力。国内创业板已经推出，而且市场表现活跃，创业板的设立为创业投资基金建立了退出机制。要积极利用资本市场，改善企业上市环境，支持符合条件的自主创新型企业在国内主板和中小企业板上市，大力推进科技创新型中小企业进入创业板，并鼓励科技创新企业利用国际资本市场筹集发展资金。

（三）建立完善的自主创新市场体系

一是加强为自主创新服务的中介机构体系建设。企业自主创新活动需要各方面的支持，政府要建立能够全方位满足企业需求的市场机制。首先加快建设为企业自主创新提供融资服务的风险资本市场，建立风险投资、创业投资与创新企业的对接机制。其次加快建设为企业自主创新提供人力资源服务的人才市场，尤其是针对创新人才的特殊人才市场。再次加快建设为企业自主创新提供服务的各种技术创新服务机构、技术评估机构以及技术经纪机构等中介市场，为企业自主创新提供高效率的市场服务平台。

二是完善产权交易体系，建立技术产权交易市场。证券市场是市场经济的最高形式，它可以有效地配置资源，完善的资本市场体系可以为企业自主创新提供比较全面的市场服务。但我国的资本市场是高度集中、高度统一的市场，多层次资本市场体系尚未完善，地区性资本市场并未建立。我省目前尽管有多家产权交易中心，但由于政策限制，业务仅仅集中于产权交易，仅仅是办理未上市的股份公司的股权交易权证，对破产的国有或集体资产和抵押物进行拍卖，目前只有一家成为工信部批准的地方性产权交易试点，区域性资本市场对河南省自主创新的支持还十分有限。因此，一方面，要全力推动已经成为试点的河南技术产权交易所尽快拓展业务，扩大交易规模，拓宽服务范围，为企业的自主创新提供市场服务；另一方面，建议学习先进地区的经验，完善产权交易体系，扩大交易范围，使产权市场成为一个基础性的资本市场平台，为物权、股权、债权和知识产权的流动重组提供低成本、高效率的专业化服务，并成为向高端资本市场输送优质企业资源的基地。

三是大力发展服务于企业融资的中介机构。产权交易、企业上市需要专业的中介机构，包括律师事务所、会计师事务所、评估事务所、证券公司、财务顾问机构、投资顾问机构等。由于种种原因，河南省的中介机构在近年的发展中一直处于十分不利的地位，证券公司由原来的五家退缩为一家，会计事务所由两家变为一家。河南的资本市场服务机构随着河南资本市场的发展在持续萎缩，需要加大力度发展，为企业的资本市场运作提供必需的中介服务。

五、优化河南自主创新政策环境的人才支撑策略

（一）短期工作——高端人才的使用、引进与激励

自主创新依靠人才支撑，人才竞争本质上是人才制度的竞争[3]。河南省是人力资源大省，我们要突破现有的制度障碍，通过营造有利于高层次创新人才成长的良好机制和政策环境，形成一支在水平和结构上可以与发达地区一争高下、满足区域创新发展需求的高水平人才队伍，这是自主创新工作的基础。要加大培养和使用力度，支持更多优秀青年人才脱颖而出。

要大力引进海外高层次人才。建立起以政府部门为主导，高等学校、科研院所和企业为主体，驻外机构为支撑的引进人才系统。及时掌握国际前沿研究的核心人才信息，科学制定和大力实施人才引进计划，把引进和留住一流人才作为高等学校、科研院所和大中型企业的一项重要工作来抓。制定鼓励政策，给予引进人才创新创业良好的条件，以优越的创业平台和广阔的发展前景来吸引人才、留住人才。

完善激励和保障措施，促进高层次人才向企业集聚和自主创业。如支持科技人员以转化科技成果为目的创办企业，完善知识、技术、管理等生产要素参与分配的实现形式，建立以年薪制、股权制、期权制、奖励制为内容，与人才业绩密切挂钩的多元化分配体系，形成激发创新热情、鼓励创新行为和提高创新回报的机制。

（二）中期工作——创新型人才的教育与培训

科教兴国战略和人才强国战略相辅相成。要建设创新型地区，短期看依赖于人才的使用与激励，中期看，最为关键的是推动教育创新，为自主创新人才队伍提供强有力的支撑。要创新教育理念，以培养自主创新人才为目标，从单纯传授知识向注重培养自主创新意识转变，从单纯追求全面发展向注重个性发展转变，充分尊重学生的个性，充分发挥个人的特长，不断激发创新潜能；要创新教育模式，以培养人的创新能力为重点，全面实施素质教育，从专业型教育模式向创新型教育模式转变，从单纯模仿模式向自主创新模式转变，不断增强学生的自主能力、分析能力、动手能力和创造能力，全面提高学生的综合素质和创新能力；要创新教育制度，形成人才辈出的生动局面，从有利于培养学生的创新精神和创新能力出发，改革教学评价制度，建立科学的教学质量评价指标体系，把提高学生创新能力作为教师教学效果的重要评价标准，引导教师把教学的重点向开发人的创新潜能倾斜；改革考试制度，以考查学生创新能力和综合素质为主，促使学生提高培养创造力的主动意识，使自主创新的新生力量不断涌现。

（三）长期工作——创新文化培育

创新是一个恒久的课题，不创新就退步。长期看，只有引导建立区域创新文化，形成社会创新风气，才能推动区域创新的可持续发展。政府部门要在制定和落实制度、完善机制、提高能力等方面发挥主导作用，为创新文化建设提供可靠保证。要把政府、科研院所、高等院校和企业等不同的创新要素协调统一在一个服务于经济社会发展的结构中，努力构建和倡导创新文化的价值体系。通过制定和落实政策法规等形式，在科学界形成求真务实、诚实公正、怀疑批判、协作开放的科学精神；在技术创新领域倡导崇尚竞争、打破常规、敢冒风险、追求卓越的企业家精神；在全社会培养变革意识、超越精神、宽容失败的人文精神，大力表彰和宣传重大创新成果和人才，对有突出贡献的各类人才给予重奖。力争真正使一流的人才、贡献，获得一流的激励，让人才充分享有实现自身价值的满足感，贡献社会的成就感，得到社会承认和尊重的荣誉感。

[1]邵凯施，吴小波，等.发达国家创新体系的经验及对我国的启示[J].科技管理研究，2001，（1）：55—57.

[2]薛蓓蓓，蔺玉.国外提高自主创新能力的做法和启示[J].经济纵横，2006，（7）：52—56.

[3]宋克勤.国外科技创新人才环境研究[J].经济与管理研究，2006，（1）：29—33.

F127

A

1007－905X（2011）03－0201－04

2011-02-10

李雅莉（1964— ），女，河南驻马店人，河南省人民政府发展研究中心科研处处长，副研究员，主要从事决策咨询研究。

责任编辑 宋淑芳

（E－mail：hnskssf＠163.com）