在社会管理创新中破解城管难题

郭 隆

在社会管理创新中破解城管难题

郭 隆

北京市城管综合执法队伍成立14年来，累计查处各类违法行为363万余起，成为首都城市管理一支不可或缺的力量，为维护首都市容环境和社会秩序发挥了重要作用，特别是在服务保障奥运、国庆60周年等重大活动中做出了突出贡献。

然而，由于当前社会变革不断加剧，社会矛盾日益增多，很多冲突和对抗最先显现在城管综合执法领域。露天烧烤、黑车扰民、无照经营……这些多年来城管执法领域的难题，已经成为困扰我国城市发展的顽症。

面对这一人民群众反映强烈的社会难点问题，北京市政协社会和法制委员会按照党中央和市委关于高度重视社会管理创新的精神，充分发挥政协民主监督职能，组织政协委员们聚焦思考，找症结，献实招。

瞄准难点 集中发力

如何提高城管执法效能，推进社会管理服务创新？带着一系列问题，2011年3月，市政协社法委和民盟市委、九三学社市委、台盟市委，并且吸收了提交相关提案的委员和部分城管执法局特约监督员，组成联合调研组，就深化城管综合执法改革，提升城市治理效能，创新社会管理体制问题进行调研。在历时6个月的时间里，调研组共组织各类活动24次，参与成员267人次。期间，调研组组织成员认真学习了全国人大制定的行政处罚法、行政强制法2部法律文件，国务院关于推进依法行政和相对集中行政处罚权的8个文件、北京市关于规范综合执法的6个规定以及城管综合执法多年来形成的制度等。在调研报告草稿形成后的三个月中，调研组与市政府法制办就城管综合执法制度的设计理念和历史进程进行座谈，与法律专家和城管执法局负责人就《行政强制法》对城管综合执法产生影响进行研讨，先后两次与城管特约监督员就调研报告所提出的问题和建议进行探讨。同时，认真研究、合理消化参加调研活动的民主党派的智慧和建议，充分吸收了民盟市委11条、九三学社市委8条、台盟市委4条建议。委员们还借鉴了市政府监察局和市行风评议小组的调研材料，学习了东城和顺义等区城管部门工作经验的总结材料，吸纳了天津在分时分区管理、上海在世博会前后实施的城管执法好经验、好做法。

北京市政协委员到北京市东城区城管监察大队调研

“这次调研不是单纯地针对城管执法一个环节，而是站在加强和创新社会管理的高度，结合社会建设和城市管理的先进理念，立足于在‘前端’解决社会矛盾。”市政协委员、法律专家、调研组组长巩沙介绍说，通过多次调研，特别是在考察了东城区网格化管理、顺义区的综合指挥调配模式等具有社会管理创新的新举措后，委员们一致认为城管执法是一项综合性的系统工作，很多问题不是城管局自身能够解决的，目前城管执法暴露出执法矛盾突出、制度设计不足、法制建设相对滞后、前端服务管理缺失等问题，需要在整个城市管理的大框架中寻求解决办法，要与政府公共管理服务的新任务、人民群众对城市管理服务的新期待结合起来。

改变“借法执法”制定地方性法规

在快速工业化和城镇化进程中，社会变革不断加剧，社会矛盾日益增多，很多直接的冲突和对抗，也最先显现在城管综合执法领域。近年来，本市阻碍执法、暴力抗法案件时有发生，如海淀区城管队员被害、丰台区城管协管员被扎、西城区城管执法车被蓄意破坏等。自2008至2010年，全市共发生阻碍执法、造成城管队员人身伤害案件198起，其中无照游商158起，占79.8%。

在外界对城管队伍指责、不理解的同时，城管人也有自己的委屈。1998年起，各地纷纷组建“城管”，有一个直接动因是改变“八个大盖帽管不了一个小草帽”的局面，变多部门多头执法为单一部门综合执法。然而，由于城市管理法律制度所涉及的数十种法律分别有对口的行政执法部门和机构，导致新组建的“城管”只能“借法执法”。而实际情形恰恰在于，“城管”的“综合执法权”来自于工商、园林、交通、规划、市容、公安等数十个政府行政执法部门对部分执法内容及权限的剥离和授让。眼下，北京城管承担13个方面的335项行政处罚权限，但其自身却始终缺乏行政的法律地位。

“《行政处罚法》有规定，可以把行政执法权相对集中地授予一个部门。可是，由于没有一个大法依据，城管执法在法律依据上仍然很弱，”谈及城管执法效率较低的根本原因，调研组组长巩沙认为，是城管在现阶段的尴尬法律地位导致了执法力度受限。“目前，全国没有一部专门的法律法规来指引和指导城管执法工作的依法开展，都是相关执法部门相对集中统一执法。城管始终顶着公安、工商的法去执法，没有一个大法直接授予城管部门。”巩沙举例说，城管执法过程中，如要吊销执照还得回工商局，不拉人的黑车归交警管，对违法经营工具可以暂扣，但不能直接处理。“因为其他相关执法部门在职能分离的时候，仅仅将一小部分职能职责划归城管使用，城管就管中间一段，执法只能针对中间这一部分，而且只能处罚，没有办法根本处理。”

“很明显，城管一直都在‘借法执法’”，此次调研组副组长、北京市政协委员、北京市高级人民法院副院长王振清认为，城管执法过程中存在的种种矛盾与冲突，其深层原因，就是城市管理综合行政执法尚处于“借法执法”的状态，缺乏全国性的《城市管理法》或者行政法规。

“城管执法的法律依据存在问题”，作为法律工作者，王振清一直关注城管执法的法源性难题。他介绍说，《中华人民共和国行政处罚法》第16条只是一个关于相对集中行政处罚权的授权性的程序性规定，远不足以给城管综合执法提供充分的依据。而在2007年颁布的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》中，对城管综合执法工作具有一定规范和指引作用，但其作为地方规章的法律层次相对较低，且只有25条，也主要是程序上的规定。“北京作为全国第一个启动相对集中行政处罚权试点的城市，制度实践处于先行者的位置，但是相对缺乏法律层面上的研究，没有根据城市发展进程需要出台综合的、高层次的城管综合执法地方性法规”，王振清说。

北京市政协副主席马大龙、蔡国雄带领调研组深入城管一线调研

“‘借法执法’问题只能通过立法解决”，调研组建议，应尽快对涉及相对集中行政处罚权的规范性文件进行清理，废止与上位法冲突或无法适应实际需要的规定。制定统领全局的城管综合执法地方性法规，提升立法层次，进一步明确实施主体的法律地位、执法范围、协调机制、监督机制与保障措施等。

强化部门协作落实属地责任

从市级到区县到街乡，北京市城管执法部门实行“三级管理”，由于各级城管队伍在业务、人事、财务等方面管理体制不统一，特别是在城管日常执法中，难以形成上下联动、齐抓共管的格局。

自2008年起出任城管监督员以来，市政协委员、市邮政管理局副巡视员权忠敏对城市管理综合执法工作的难点深有体会。在她看来，造成城管综合执法效率不高的致命“硬伤”就是权责不明。

“很多委办局将完不成的任务和专业化要求很高的执法职能都划归给城管，各相关职能部门给予的协调配合没有常态化，这使得城管的日常执法很难高效”，权忠敏说，提高城管执法效能，首先要做的就是明确责任、统一体制。“现在像黑车、拆违、无照经营都划拨到城管管理，可是查抄黑车运营涉及到交通部门的职责，拆除违章建筑归到建设部门管理，所以首先就应把城管的责任明确，哪一部分是综合执法，归城管负责；哪一部分是相关职能部门负责，要划分清楚。对于专业性强的执法领域，相关职能部门要积极给予配合，形成联动机制。”

对此，调研组建议，按照大部制改革思路，重新界定不同部门行政执法的职能范围，将城管综合执法部门执行不了的职能剥离出去，形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。密切政府公务协助，探索部门配合机制。加强联席会议等制度设计，通过流程设计、量化考核，实现政府部门各司其职、协同配合，做到服务管理紧密结合。强化城管、交通、治安等部门间日常执法协作关系，巩固联勤联动日常处置基本模式。

“基层，特别是社区，是社会管理与服务的落脚点”，调研中，委员们多次强调落实属地责任的重要性。调研组提出，应按照市区联动、以区为主、属地管理、区负总责的原则，统一规定城市源头管理和日常监管第一责任人职责。推广以分队为基础、以巡查为核心、以监督为中枢、以监察为保障的城管综合执法工作机制，明确属地责任，健全协作机制。明确市、区县、街乡的城市管理权限划分，健全城管综合执法组织体系，明确各级城管的条块责任，最大限度地把执法力量摆到基层，减少执法盲区。

着眼基层服务实现“人民城市人民管”

事实证明，城市管理涉及问题很多，城管执法矛盾又相当尖锐。

“城市管理应是各利益相关者共同参与和相互影响的过程”，调研中，政协委员们将城管执法纳入城市管理的大框架中去思考，调研组建议，应以构建“小政府、大社会”为方向，明确政府职责范围，有针对性地提供公共管理和服务，坚持疏堵并举；建立城市管理的社会力量参与机制，发动人民群众对本地区公共事务进行协调；在谋划城市规划建设的前端领域、在实施分区分时分类管理上下工夫。

权忠敏委员提出，城市管理要与社会服务相结合，特别是基层社会服务相结合。“城管在执法手段上一定要做到疏堵结合，一方面要严格执法，另一方面则要通过加强社会服务来促进社会和谐。”她建议，可以调动街道办、志愿者、居委会、社区服务站等基层组织和行业力量，做好社区服务，增加便民服务，要考虑到老百姓的需求，适当合理安排诸如旧货市场之类的场所，为小商小贩提供生存空间，将其经营活动规范化，既不影响市容，又方便百姓。“像‘一刻钟服务圈’、社区便民菜站都是做好基层服务的好办法”，权忠敏说。

“城市管理是大概念，城管执法是其中的一小块”，巩沙委员说，解决城管综合执法的难题要与社会管理创新的大环境结合起来，将城市管理的末端执法问题提前化解。

在对东城区实施的“网格化”管理情况进行调研后，委员们认为这一模式对化解城市管理中的前端问题很有效果。所谓“网格化”管理，就是由一个人负责一片小区域，一旦发现了环境卫生、无照经营等问题，第一时间上报，一个“网格”里，工商、市容、税务、公安各部门负责人都有，发现一个问题以后，街道办事处调动各部门的责任人去解决。人车汇聚的东直门地区，原来黑车扎堆，游商不绝。自从实施“网格化”管理后，治理效果明显，且鲜有对抗冲突发生。

“网格化”发现问题，综合执法解决问题。“‘网格化’实际上把城管的任务给涵盖进去了，不少违法、违规行为没有到行政处罚的程度，就依靠‘网格化’运行发现解决了”，巩沙委员说，“网格化”管理“帮”了城管的忙，将隐患消灭在萌芽状态。

为全面推进社会管理体制创新，调研组始终强调 “人民城市人民管”的重要性。调研组认为，要发挥人民群众自我管理和参与监督管理的积极性，强化“门前三包”制度和推广“市民劝导队”模式，扩大基层群众自治范围，探索成立城市管理的相关行业组织，形成以党和政府为指导、街乡为中枢、社区为着力点、社会组织为依托的多元合作城市管理模式，逐步实现城市管理的共建共享。

本文图片由北京市政协社会和法制委员会办公室提供

城管综合执法发展历程

1996年11月，国务院批准北京市宣武区成为全国第一个城市管理综合执法试点地区。此前的3月份，全国人大通过的《行政处罚法》规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，为城管执法部门的成立提供了法规依据。

1997年，北京市宣武区城市管理监察大队宣告成立，开始相对集中行使行政处罚权。

1998年，在成立宣武区试点工作的基础上，北京市将集中行使行政处罚权试点工作扩大到城八区，初步形成了一支相对集中稳定的行政综合执法队伍，初步解决或遏制了“占道经营、乱搭乱建”等一些群众反映强烈的突出问题。

全面展开阶段

2000年，10个远郊区县也成立了城管监察大队，全市正式城管队员达到5000余人，综合执法的力度明显加强，推动了城市管理重心与执法权力的下移。

2003年1月，北京市城管综合行政执法局挂牌成立，标志着城管执法已经成为一支相对独立的队伍，形成了以市、区、街道（乡镇）城管队伍为基本框架，覆盖全市的城管执法体系。