各军事强国军民融合的探索实践及启示

■文/李波 李响

冷战结束后，世界格局发生巨大变化。在军队总体规模大幅缩减的趋势下，如何实行高效、有序的装备保障，是世界各国军队面临的前所未有的机遇与挑战。

近年来，世界各军事强国除了强化军队自身装备保障能力外，还积极运用民间资源实施装备保障，并形成了独具特色的做法和机制。

美军军民融合的有关做法

1、在依法规定军民经营配额比例的基础上，不断加大承包商保障的比重。

美军规定，仓库级维修至少50%利用建制内的机构保障，承包商支援最多在50%的范围内运作。在不突破配额比例的前提下，自2001年起，美空军广泛运用承包商进行装备保障，并不断加大承包商装备保障的比重。如美空军运用承包商保障的机型几乎覆盖了现役主战飞机。

2、实行渐进式采办方式，规避装备研制方面的风险。

渐进式采办是一种分批交付的采办方式。从2000年开始，美国防部提倡优先采用渐进式采办方式，取代过去一步到位采办方式的主导地位，实现了国防采办方式的重大改革。2000年后，大部分采办项目开始采用渐进式采办方式，包括“联合攻击战斗机”、陆军“未来作战系统”、空军F-22A“猛禽”战斗机等大型采办项目。2006年，美国相关部门抽样调查九个重大国防采办项目，其中有六个项目选用渐进式采办方式。渐进式采办方式的成效：一是加快了武器装备研制和作战能力交付进度。如“联合攻击战斗机”采用渐进式采办方式，仅用五年时间就完成了首架飞机下线。二是降低了项目风险，防止进度拖延和成本超预算现象。如美军2000年启动的“小直径炸弹”项目、2004年启动的B-2雷达现代化改造项目在启动时技术成熟度达到100%，在2006年审查时没有出现进度拖延和成本超预算。三是增强了装备对外部环境变化的快速反应能力。如“全球鹰”无人机项目在发展过程中先后进行过四次较大的调整，以适应不断变化的环境。四是扩大了竞争范围，增强了竞争力度。

3、大量运用高素质承包商雇员进行战时装备保障。

美国运用民间力量保障作战的历史最远可追溯到18世

纪。承包商在战争中担负着大量的运输、建筑基地、仓库、港口和道路以及几乎全部医疗保障工作。越南战争期间，美军50%以上的直升机维修保障由承包商完成，仅1969年就约有2000名承包商雇员活跃在越南战场。海湾战争中，美军与76个承包商签订合同。约9200名承包商雇员在伊拉克参加装备保障。陆战的“五大件”武器中三大件，包括M1系列坦克和M113步战车、“基奥瓦”直升机、“陶”式反坦克导弹和“爱国者”防空导弹均为承包商维修保养。据统计表明，在美陆军实施的某项目中，有4.4万名承包商工作人员，其中伊拉克方向有3.8万人，其余在阿富汗方向。据美国权威部门统计，在西南亚地区的承包商人员中，各类“专家和技术人员”的比例达到了80%。列居首位的是武器装备专家，综合管理和项目管理专家，重型机械装备机械师，处置弹药、爆炸、有毒物质等专业人员也占据比较大的比例。

俄军军民融合的有关做法

1、积极推行军工企业股份制、私有化。

在俄罗斯航空工业、电子工业、通信器材工业部门，实行股份制的企业分别为75%、73%和59%。武器和造船工业有58%的股份制企业国家持有“金股”。火箭-航天工业部门，只有25%的企业实行股份制，且国家持有“金股”。另外，俄罗斯对军工企业推行集团化、专业化，整合了10个一体化的军工集团公司，并通过增加订货、提供出口保障金和进行国际融资等手段，对国防工业进行大力扶持，增强其国际竞争力。

2、加强装备发展的宏观指导。

俄罗斯通过制定武器装备中长期发展纲要，加强对装备发展的宏观指导，先后制定了三个规划，每个规划时间跨度为10年左右。普京政府2006年10月批准的第三个武器装备中长期规划——《2007～2015年武器装备发展纲要》，总拨款数额达1900亿美元，其中63%用于采购新型信息化装备。

3、坚定地实行“国防订货制”。

这是俄军军民融合保障之路最坚决的做法。此举始于20世纪90年代。俄陆续颁发了《国防订货法》、《国防工业法》和《俄联邦国有企业法》。依据这些法律，国防部向军工企业采办军品时，实行竞标制，让多家企业进行公平竞争，并引进激励机制，对完成国防订货任务好的军工企业给予一定

程度的免税和其他优惠政策，由计划经济条件下的“供给制”转变成市场经济条件下的“订货制”。竞争和激励机制的引入不仅调动了军丁企业的积极性，更重要的是增加了国防部门选择的灵活性和余地。

4、积极发展军民两用技术。

重视发展军民两用技术是俄罗斯的一贯做法。俄认为国

家安全利益需要军队和地方有关单位大力发展、经常交流和共同使用军民两用技术。如“格雷纳斯”全球导航系统就在逐步实现军民两用，并向国外用户提供导航信息服务。在军地通用技术装备的保障方面，俄罗斯也在尝试依靠地方完成。如在西伯利亚和远东地区，俄军多次与地方相关单位进行装备保障联合演练。

英、日、德军民融合的有关做法

1.英军推行“全系统、全寿命”装备保障管理体系。所谓“全系统”，即国防部对装备采办实施集中统一管理，使其能够从全军角度对装备进行系统筹划，从而结束了英军三军装备保障各自为政的历史。“全寿命”装备保障始于1998年开始推行的“精明采办”改革，目的是将装备保障从需求确定到研制、生产、采购、列装和保障的全过程纳入管理范围。这些措施有效地避免了“拖进度、降指标、涨经费”的现象．提高了装备保障效益。2007年4月，英国防部将国防采购局与国防后勤局合并为国防器材局，形成了更加科学的决策、管理、实施多层次管理体系。

2.二战后，日本军工企业的发展受到严格限制。国产武器装备的研制和生产不得不采取军民合作的方式，由地方企业负责生产。像三菱重工、日本制钢、日本电气公司等地方企业都参与了90式坦克的研制生产。

3.同样，德国战后武器装备的研制和生产均由地方企业承包商、地方科研院校承担。在一些大企业中．军品与民品的生产结合很好，但也存在垄断性大于竞争性的问题。在国防技术与采购局下达的任务中．88%是直接选定厂商，只有12%的项目采取选择性招标或公开招标方式进行。

启示一：必须牢固树立“互利双赢”的思想理念

军民融合最主要的是思想观念的融合。

外军的实践证明，“互利双赢”不仅是军民融合的必然要求，也是军民融合装备保障必须坚持的理念。美军运用承包商进行装备保障的做法，很好地实现了“互利双赢”。在海湾战争期间，仅美陆军就节省了约7万人的保障兵力，同时76家承包商也从合作中获得不小的利润。美军不仅在利用民间承包商方面有着上百年的传统，而且在和平时期也注重承包商市场的培育，一直与军工企业保持着良好的关系，

从而使军民融合保障体系得以良性发展。军民融合装备保障要坚持成本效益标准，应本着可持续发展的原则，改变战时重视、平时轻视，用时热情、过后冷漠的做法，使其无论在战时还是在平时都有用武之地。除此之外，还要保留住一支平时能研制和生产、战时能抵近保障的专家型技术人才队伍，确保战时军民融合装备保障的有效运转。

启示二：军民融合的重点是搞好相互衔接、取长补短

从装备研制到战时装备保障，军用及民用体系都有这样那样的长短，军民融合的重点就在：扬长避短、相互衔接。从美军的实践看，利用承包商进行装备保障主要有以下三点好处：一是技术保障资源雄厚。特别是那些新列装、技术性复杂的装备。二是保障力量反应和部署较快。两次海湾战争中，美陆军的建制内保障力量分别用了200天和158天才到达战区，而承包商只需15天就能到达战区。三是成本相对较低。从整体情况看，在非战争军事行动、高新技术装备保障、通用装备保障等领域，民间保障的比例较大且成本相对较低，有利于它们发挥在技术、资源和反应快捷、灵活方面的优势。因此，应加强对军民各种保障力量的衔接性、互补性研究，使装备使用的全过程、作战各阶段都能实现强有力的保障。

启示三：坚持以“作战需求”牵引军民融合不断发展

无论平时还是战时，装备保障的根本目的是满足作战需求。这是军民融合的切入点和检验标准。在阿富汗和伊拉克战争进入“战后”阶段时，面对防不胜防的简易爆炸装备的威胁，美军急需大量的防地雷反伏击车。正是这一作战需求带动了军民融合甚至是国际市场。据悉，先后有九家公司的九种基本型号参与该装备的竞争，从而使美军在较短的时间

内购置到2.2万辆防地雷反伏击战车。2008年年初，雷声公司接到美陆军两份价值达1820万美元的维修合同，为驻伊美军的41套雷达系统和9套“鹰眼”立架式传感器系统提供保障，以满足美军在伊拉克战场“持久监视”能力的需求。坚持以作战需求为牵引，对军地双方都提出了更高的要求。这就要求军方不仅要善于发现军事行动中出现的各种新情况、新问题，还要密切关注最新科技发展趋势与成果应用情况，力求应用最新科技成果解决现实中的各种作战需求。地方企业与部门在努力创新的同时，也要关注现实和未来军事行动的新情况、新问题，提前做好科研成果“民转军”的相

应准备工作。只有军地双方都瞄准战场，才能在解决战场难点、热点问题上齐心协力，实现互利双赢。

启示四：科学预见，努力规避军民融合中的风险

军民融合装备保障，既有利益，也存在风险。2002年5月和2004年2月．美军先后取消了“十字军战士”自行火炮和“科曼奇”武装侦察直升机研发项目。两者的预算分别为110亿美元和390亿美元。尤其是“科曼奇”项目不仅已经耗费了69亿美元，而且因军方单方面取消合同，还要偿付承包商波音和西科斯基公司总计11．3亿美元的违约金。这一情况启示我们：一是要加强未来国际形势和作战环境的宏观预测，以免在装备发展上犯方向性错误。无论是“十字军战士”和“科曼奇”下马，还是后来“猛禽”的停产，共

同之处都是原来的设计初衷已不能适应未来战场的变化。二是要加强对研制生产过程中风险的预见，采取渐进式、全寿命等管理方式，努力减少军工企业研制生产过程中存在的“拖进度、降指标、涨经费”现象。“科曼奇”的案例正是这种现象最典型的写照。五角大楼估计“科曼奇”直升机每架造价是1200万美元，计划订购1200架，但历时21年，“科曼奇”还是无法进入全速生产状态，而且单价已经涨到了5900万美元，原有预算只够采购650架，迫使军方不得不“忍痛割爱”。三是要在外部环境发生根本性变化时，进行果断调整，避免越陷越深。在“十字军战土”和“科曼奇”案例中，军民双方可以说是两败俱伤。庆幸的是军方果断叫停，而且把节省下来的经费用在了非战争军事行动更急需的项目研制上，不失为一种亡羊补牢之举。

总之，世界军事强国在军民融合装备保障中的做法既有经验，也有教训，不能照搬照套。关键是要结合本国实际，努力探索出一条具有中国特色的军民融合装备保障之路。