卡梅伦“大社会”构想：下放权力，激活民众

文/于英红

卡梅伦“大社会”构想：下放权力，激活民众

文/于英红

Young Cameron,Big Society

2011年2月，英格兰港口城市利物浦从2010年划定的四个“大社会”改革实验区退出，不过有几家大银行在新年开始已经同意加入大社会银行的融资，英国首相戴维·卡梅伦（David William Donald Cameron）酝酿多年的“大社会”政治构想终于进入实践环节。按照首相卡梅伦的效果预期，“大社会”能够在减少财政赤字的同时，实现经济总量的增长和社会生活质量的大幅度提高，激发国民的创业精神和社区的自愿互助和公共参与意识，从而缔造一个更为强大而社会成员彼此关爱的社会。

寻求自由与保守之间的平衡

“大社会”（Big Society）是卡梅伦多年的政治梦想，入主唐宁街10号为他实现其政治理想提供了很好的权力平台。其中心内容是将权力从中央政府下放给社区和志愿者，强调个人责任感，社区可以加强对住房、城建规划、学校等问题的控制，慈善、非营利组织可以接管部分公共服务，如邮局、学校、公共交通等。该构想的提出与卡梅伦一直以来秉持的政治理念有关。在他看来，“社会责任”是政治理念的核心。虽然卡梅伦自我定位为自由的保守主义者，说自己是撒切尔夫人的政治粉丝，但其大社会计划显示出他带有明显的传统保守主义倾向。卡梅伦意图在于实现经济、社会预期的同时，也是通过在自由与保守之间寻求平衡从而实现保守党的重生。

卡梅伦的大社会计划是为应对英国高额财政赤字和缺乏互助和创业激情的社区精神而构建的，再者保守党自1997年以来连续四届内阁未能获得执政权，也需要重新发现自己。他认为1997年——2010年工党连续四届内阁的执政建立起来的“福利国家”在国民中培养出“依赖文化”，政府把国民当做儿童而非理智健全的成年人来对待，民众对公立机构存在很大的依赖性，在这一过程中传统意义的社区居民互助和创业精神受到损害，而且由于不了解地方民众的真正需求侧重点所在，公立机构提供的服务质量并不总是能够满足居民需要。与此同时，随着公立机构服务范围覆盖扩大，国家机构日益膨胀，政府开支也节节攀升。从1997年到2007年，政府开支在GDP中的比例从38.2%上升到90%。工党执政期间，每三个就业机会中就有一个来自公立机构。无论是居民创业精神还是政府开支增加，这两个维度都成为经济增长的负担。

此外，工党的福利国家在对抗贫穷的战斗中也显示出其劣势。从1997年至今国家投放了473万亿英镑在社会福利领域，在卡梅伦看来，这对于提高贫困线以下国民的生活水平确实有很大帮助，但是由此产生的赤字却需要几代人偿还，而且社会公正、社会平等和公民责任意识都受到了威胁。政府大幅度介入的反贫穷战，并没有减少贫穷人数和缩小贫富差距，却在很大程度上阻碍了社会不同层次之间的流动能力。而从政府资助的社会福利项目中获得帮助的居民对于社区服务、社会责任和公共参与也日益淡漠，个人主义和自私观念滋长，长期以来，这些问题对经济、社会与国民生活质量的负面影响将逐渐暴露出来。

因此卡梅伦2010年在利物浦希望大学正式提出了其“大社会”构想，之后也多次发表演说，为其大社会计划寻求党内外和社会舆论的支持。卡梅伦认为大社会项目无非是要改变政府运作的方式，不是政府掌握主动权的另外一次行动，恰恰相反，政府将主动权交回给民众手中，让民众能够按照自己的思路过自己的日子，并能够和社区居民一道提高社区质量。他强调，“人们有热情、能力，并对地方情况有真切的了解，这有助于他们为邻居和社区提供帮助。”

至于政府在这一角色转变中所发挥的作用，他也做了阐述，政府并非要退缩至袖手旁观的地步，“一旦公民社会已经被政府泛滥的雄心破坏了，是不可能向脱水的鳃足虫那样加点水就会自然复活的。”政府必须在其中扮演积极角色。为此，他提出要建立“灵活的、战略性的政府”。国家应该作为一个必不可少的工具来帮助建立强大的社会，政府需要重塑自身角色，因此大政府之外的另外选择并非自由放任政策，也不仅仅是灵活的政府，而是大社会。

按照卡梅伦的政策规划，“大社会”的重要环节就是将权力从中央向地方下放、由公立机构向社区下放。如果社区不是很合适，就将权力下放给层次最为初级的地方政府，并且去掉行政管制这一环节，让各种委员会能够尽最大可能满足地方民众的特殊需要。因为地方和民间机构更能够准确地把握民间的利益诉求和需求所在，从而提供更为高效的帮助，高效率地利用资源，也激发了民间的积极性和公共参与意识和社区互助精神。因此第一步就是权力下放。在卡梅伦看来，权力下放，不但有助于激发民间的责任意识，还会鼓励创新，赋予民间更多的自由和资源，不断尝试新的方式来解决他们遇到的各种社会问题。

第二，伴随着权力下放不可或缺的环节就是更大程度上的透明度。信息透明将赋予民众更多的权力，因此中央和地方政府都应该公开政府开支，这不但可以让民众参与监督，还可以将公共服务项目向小企业、社会组织或者慈善机构开放。

第三，权力转移的另一重要内容就是问责。现在国家与民间之间的关系特别是与穷人之间，是一种自上而下、家长对孩子的不必问责的关系。经过权力下放之后，承担服务责任的组织和个人都代替政府对他们所提供服务的人们承担直接责任，比如警察会被要求召开社区会议，这样社区居民可以面对面质询警察在打击犯罪方面的表现如何。

如此一来，通过权力下放、透明化和问责制这三点，大社会计划赋予民众更多的权力监督服务机构、他们纳税的使用情况，知晓并监督他们所在地区的管理方式。在具体运作上，大社会计划要求政府通过以下几种组织来开展社会行动项目：社会组织、社区活跃分子和公众。对于社会组织，首先需要甄别出社区中那些有着成功开展社会项目经验的组织，并鼓励其推广经验。如此一来，不但促成了一个活跃的公民社会的诞生，也改变政府的运作模式。

关于资金扶持，政府计划建立一家“大社会银行”（Big Society Bank），把休眠期不低于15年的银行账户内的数亿英镑，分期拨给社会组织和慈善机构，由它们向公众提供政府没有提供或者效果不佳的公共服务。大社会银行是大社会计划的一部分，定于2011年4月开始运营。获得资金的社会组织和慈善机构可以自主管理邮局、图书馆、酒吧以及交通服务设施，制订住房建设计划，还能招聘志愿者为博物馆等公共机构服务。

政府在“大社会”中角色定位

由上可知，政府角色定位是卡梅伦“大社会”构想的主要环节。随着“大社会”计划的提出，政府的规模、范围以及承担的角色成为各界讨论的焦点。相比左右翼对这一问题的理解，卡梅伦的观点当属中间偏右。

在这场大讨论中，左翼主张继续先前的“福利国家”架构，政府应当承担起帮助贫弱的责任；认为社区提供的服务具有不确定性。中左认为政府要做的是更为高效地利用现存的资源，加强从事同一类别工作机构之间的配合，并探讨政府还能多做些什么。右翼主张大幅度精简政府，政府应该尽可能避免介入给公民社会预留空间。

在卡梅伦看来，这些选择都不能够为英国目前的困境解困。福利国家固然在1930年代大萧条为帮助国民度过危机功不可没，但是到1960年代贫困状况已经得到明显缓解后，政府应当对政策作适当调整。而除了撒切尔夫人在1980年代做了一些减少赤字、控制政府规模的努力外，其他各届政府特别在工党政府任内，政府的规模和职责覆盖范围空前扩大。到现在政府本身的负面作用已经越来越明显：大规模政府资助社会福利项目滋生了社会中不负责任和自私自利等不良精神，也限制了社会公平和机会平等理念的实现，这不但透支了今后几代人的资源，还使社会日益松散化，从而在根本上延缓了社会的进步。他举例说，一个一生勤奋工作的人却因为一次生意失败而不能按期支付住房贷款，失去了其已经支付多年的房子。而不工作领取政府福利的人却能够免费获得他人需要努力工作才能获得的东西，这样是不公平的。

对于中左主张的增加资源利用率，固然有一定作用，但是不能从根本上解决问题。而右翼主张的政府精简，放任民间机构自由发展，对于目前的情况不太实用，因为长期的大政府已经损害了社会的自我恢复能力，因此政府退出并不能自然而然地带来公民社会的复兴。政府需要在其间起到非常积极的鼓励引导作用，帮助公民社会实现复兴。在具体运作上，可以通过资质好、口碑良好、经验丰富的民间组织、社区活跃分子以及充分发挥最低层级地方政府的积极性和了解地方情况的优势，政府通过培训项目等措施为其提供支持。社工组织由以往从政府获得资金支持改为自筹资金，其员工也基本采取自愿服务模式。从而最大限度地减少对政府的依赖也发挥了其主张性和竞争能力。

工党党魁米利班德批评卡梅伦的方案只是“通过用激发公民社会活力等语言来保障其撤回对公众的扶持，从而努力美化其削减财政开支的日程设计”。英国公共服务业工会主席戴维·派瑞蒂斯表示，“政府只是想从资助良好的公共服务中脱身，用志愿者作为一个削减开销的办法……而公共服务必须确立在这样的基础之上：如果民众有所需要的时候，他们确定能够获得相应的服务，而不是去找一个充满不确定因素的志愿者来提供帮助。”左翼媒体《新政治家》周刊则批评“卡梅伦用大社会取代大政府的构想只是旧式马克思主义的余音，按照后者的理解，国家会随着社会主义的蓬勃发展而逐渐消亡。我们深知这一做法的最终后果是什么。卡梅伦有足够的时间向我们证明他的所谓理念充其量只不过是政治乌托邦。”政治漫画家斯蒂文·贝尔在1月21日的《卫报》撰文指出，卡梅伦实际上是采纳了马克思主义“各尽所能、各取所需”的政治口号，并将其修正为“各尽贫弱、各尽贪婪”。

不过卡梅伦的改革方案还是赢得了一片喝彩，右翼媒体《观察家》认为“卡梅伦通过激活银行呆坏账户来减少财政赤字，实在是个金点子。”坎特伯雷大主教则认为，“大社会不但是节约开支，还能够激发社会中强烈的公民责任意识。”《每日电讯报》有一篇文章表示，“我们需要未来的领袖要有远见卓识，眼下我们的领袖就给我们提出了一个从根本上重建社会的伟大思路。”

但是社会服务机构的经营者对此深感忧虑，因为政府资助的削减意味着很多机构很难运营下去。他们认为卡梅伦的计划从浪漫的理想到残酷的现实远不是那么轻松。比如非营利性志愿组织首席执行官联合会（ACEVO）主席对大社会计划提出了自己的看法，他认为政府的改革可以理解，但是政府在这一转变过程中的角色非常重要，如果突然大幅度削减开支，只能导致一些口碑很好、有着丰富运营经验的志愿者组织陷入难以为继的困境，有损于社区服务。

英国《独立报》今年2月刊登的民意调查结果证实，选民对大社会仍是不甚感冒：27%的人“根本没有听说过”；30%的人“听说过，但却不知道是什么意思”；41%的人同意“大社会是削减开支的掩护”；50%的人干脆认为，大社会不过“是唬人的小把戏”。所以尽管在卡梅伦的眼里，大社会是美天仙。但从过去一段时间的英国社会的反应来看，卡梅伦的努力倒有点像给盲人引见美女，招来了“你瞎忙活什么呢”的质疑、甚至“出师未捷身先死”的警告。甚至，卡梅伦钦定的大社会特别顾问、华裔人士韦鸣恩宣布，将减少自己为大社会项目做义工的时间去挣钱养家，更是被反对派拿来嘲笑卡梅伦。

英国“大社会”的政治实践

而卡梅伦自己形容他积极倡导的“大社会”运动是将权力从国家大规模的下放给“人民力量”（people power），让社区和普通民众更多的参与到社会管理中来，以转变政府的管理方式，进一步提高公共服务的效率和水平。实际上，严格来说，在英国历史中，卡梅伦的“大社会”并非创新，因为无论从托利党人历史悠久的传统保守主义，还是撒切尔夫人的保守主义改革，抑或是最近十年来就已经慢慢进行的政府分权，大社会总能从历史中寻找到一些影子。

英国传统的保守主义在百余年的政治实践中一直主张小政府大社会，历史学者A.J.P泰勒在其《二十世纪历史》中写道，“在1914年8月之前，遵守法律的英国人过着自己的日子，除了邮局和警察之外他们很少注意到国家的存在。”但是1930年代的经济大萧条造成的普遍贫困迫使其不得不对政策作调整。1979年至1990年撒切尔夫人执政时期，将民营化引入教育、卫生保健和住宅，一度对大政府治理进行一些调整。但是之后上台的工党连续执政，又向大政府做了一定回摆。

尽管卡梅伦不断引用美国做参照，说美国的就业机会大部分来自私营机构，说明其经济的活力所在，但是英国各界在辩论中似乎对美国的成就并不感冒。实际上，与撒切尔夫人同时代的美国总统里根，在其任期内拆散福利国家的努力与卡梅伦的计划有异曲同工之处，只是里根时期由于扩大军费开支以对抗苏联，财政赤字不减反增。

从广义上来看，大社会这样庞大、但其有点虚无的理念应该有很明显的优势：能把持不同政见的人团结起来——在右派看来，她能够缩水政府规模、减少政府干预；在左派眼里，她能够促进合作、互助、自由、选择。“大社会”背后的意义在于赋予地方社区权力，重新分配权力，建立志愿工作的文化。大社会的理念，确实也能够迎合人们心中邻里互助、社区和睦的理想。

编辑：陈畅鸣 charmingchin@163.com