我国基础教育地区间均等化程度及其影响因素分析

汤学兵，张艳宁

（1.华中师范大学 经济学院，武汉 430079；2.中国华夏银行 武汉分行，武汉 430014）

我国基础教育地区间均等化程度及其影响因素分析

汤学兵1，张艳宁2

（1.华中师范大学 经济学院，武汉 430079；2.中国华夏银行 武汉分行，武汉 430014）

我国基础教育地区间发展不平衡，均等化实现程度很低。文章通过1996～2006年的面板数据回归表明，我国地区间基础教育均等化程度与地方政府自身财政能力差异、财政分权程度差异、对外开放程度显著正相关，与地方政府偏好差异和市场化程度显著负相关，而各地区经济发展差异程度、转移支付差异和城市化程度的影响不显著。同时高中教育均等化与初中和小学的影响因素存在较大差异。

基础教育；均等化；影响因素；面板数据

包括基础教育在内的基本公共服务均等化的建立是一个系统工程，依靠政府的单一政策是不可能实现的，必须根据充分发挥各级经济主体，特别是中央政府和地方政府供给主体的作用，各种因素综合考虑，各种政策协调配合。因此对各种影响基础教育均等化的因素进行定量分析有助于政府的科学决策，保证均等化目标的顺利实现。本文试图将这些因素整合，具体分析各类因素对我国基础教育均等化的影响大小，并在此基础上揭示其政策含义。

1 基础教育均等化的影响因素分析

造成我国基础教育地区间发展非均衡的原因很多，如历史形成的经济社会发展差距、各地区不同的文化习俗和政府教育制度的影响。综合各位学者的研究成果和当前经济教育发展的现实情况，笔者以为影响地区间基础教育均等化的主要因素包括以下几个方面：

1.1 地区经济发展程度差异

我国幅员辽阔，各地区经济发展的基础条件差异较大，通过实施非均衡的区域发展战略，从而使经济发展条件较好的地区快速发展，一方面带动了整个国家经济的快速增长，一方面地方经济发展差距逐步扩大。经济发展差距的扩大导致地方政府用于基础教育的投入能力出现差异，投入能力的差异导致落后地区教育发展所需要的资本和劳动（教师的人力资本水平）不足，从而导致基础教育均等化程度减小。可以推断地区间经济发展差异越大，基础教育均等化程度越低。

1.2 地方政府财政能力

我国长期以来基础教育的公用经费支出主要以县财政支出为主，直到2006年《义务教育法》修订后才逐步转化为中央、省、县三级政府共同出资。因此地方政府的财政汲取能力越高，可用于基础教育的投入越多。可用各地区的人均财政收入差异衡量地区财政汲取能力的差异。可以推断人均财政收入差异越大，基础教育均等化程度越低。

1.3 地方政府偏好

自改革开放以来，我国长期实行“效率优先、兼顾公平”的发展思路，以经济建设为中心。同时由于自上而下的政府绩效考核机制，以及经济发展立竿见影的效果，地方政府尤其倾向于通过道路等基础设施建设和税收优惠发展经济，相对忽略了政府作为基础教育供给主体的责任，挤占甚至挪用基础教育经费，导致基础教育发展的资金不足。用各地方政府基本基本建设支出占总预算支出的比重衡量地方政府对于经济建设的偏好差异。偏好差异越大，基础教育均等化程度越低。

1.4 财政分权程度

财政分权一般是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。西方财政联邦主义理论一般以采用州和联邦收入或支出的比值来衡量财政分权水平。由于地方政府更了解本地区居民对公共服务的偏好，因此采用财政分权能够迫使地方政府采用最有效手段提供辖区内居民需要的公共服务。但在中国由于重视经济发展的各地方政府需要更多的财政投入改善辖区内的投资环境，相应挤占了教育等基本公共服务支出。因此分权程度高不一定带来基础教育服务的改善，在中西部地区存在差异。

1.5 中央转移支付

自从1994年财政体制改革以来，中央财政收入所占比重逐年增加，支出责任却相应减少，目前大概以70%的财政收入，承担30%的事权责任，因此中央和地方之间存在大规模的转移支付。但是，中国的转移支付制度存在使用不透明、发放不规范等缺陷，难以弥补平衡地区之间的财政投入与支出的差异，导致各地方政府大量的预算外收入和隐性债务的存在。从理论上来讲，通过规范公平的转移支付制度，各地区不会因自身财政问题导致基本公共服务规模的缩小而大致保持均等化的基本公共服务。

1.6 对外开放程度

随着我国改革开放政策的逐步深入，我国各地区的对外开饭程度逐步提高。对外开放促进外资企业进而带动本地企业的发展，就业和经济增长加快，地方政府有更多的财政收入用于政府各种支出，本地区的基本公共服务特别是投资环境会逐步改善。因此对外开放程度越高的地区基础教育提供越好。因此对外开放差异程度越大，基础教育均等化程度越小。

1.7 市场化程度

中国由计划经济向市场经济进行转轨的过程是市场化程度逐步提高的过程。国内外学者都认识到中国的市场化改革给经济注入了活力，提高了效率，改善了要素配置状况，是中国近30年经济高速增长的主要动力。但是市场化的进展程度是很不平衡的，如2005年的市场化总体评分全国平均水平为6.52分，东部地区平均为8.23分，中部为6.01分，西部为4.93分，东部和中西部之间有明显的差距。而且市场化对基础教育也有重要的影响。从供给看，一方面市场化逐步完善意味着政府和企业的职能分工更加清晰，政府会主动承担本地区基础教育的供给，另一方面市场化的完善给本地企业带来的活力也增加了政府的财政收入，从而使政府基础教育供给能力增强。从需求看，随着本地区市场化导致的经济发展水平的提高，本地居民和企业对基本公共服务的需求结构也会改变，要求政府提供更优质的基础教育服务。因此市场化程度的提高与基础教育供给是正相关关系。

1.8 城市化程度

中国由一个传统的农业社会向工业社会的转化意味着城市化水平的显著提高。根据统计，中国的城市化水平从1978年的18%增加到2007年的45%，年均增长0.9%，可谓速度惊人。一直以来，基于政府的财力约束和基础教育提供的规模经济效应，我国基础教育，特别是优质教育资源供给，主要集中于城市地区。因此，各地区城市化水平的差异可能导致基础教育服务水平的差异。

综上所述，笔者以全国31个省区1996～2006年的面板数据，建立如下回归模型，分析以上各种因素对基础教育地区间均等化的影响程度：

edu=cons+a1gdp+a2finance+a3prefer+a4decentr+a5transfer+a6open+a7marke+a8urban+fi+ui（1）

式（1）中，edu是各地区教育均等化程度，cons是常数项，gdp、finance、prefer、decentr、transfer、open、market、urban 分 别表示各地区经济发展程度差异、地方政府自身财政能力差异、地方政府偏好差异、财政分权程度差异、中央转移支付差异、对外开放程度、市场化程度和城市化程度。fi为地区效应，ui为误差项。

2 实证结果分析

2.1 数据来源和处理

被解释变量：鉴于数据的可得性，笔者以各地区基础教育经费支出均等化程度来衡量我国各地区教育均等化程度，数据来源于我国1997～2007各年《教育经费统计年鉴》。计算时先以各地区小学、初中和高中生均教育经费支出除以全国各级学校生均教育经费支出，分别得出我国各地区小学、初中和高中生均教育经费支出均等化程度，大于1表示高于全国平均水平，反之则低于全国平均水平。然后把三者相加之和的1/3表示基础教育整体的生均经费支出均等化水平。

解释变量：与此相同，各地区经济发展程度差异用各地区人均GDP与全国人均GDP的比值表示。各地区自身财政能力差异用各地区人均财政收入与全国人均财政收入的比值表示。地方政府偏好差异用各地区基本建设支出占整个财政支出的比重来衡量。财政分权程度差异用省级人均财政支出占全国人均财政支出的比重表示。转移支付差异的计算过程如下，先根据历年财政年鉴各省区中央补助收入减上解中央支出得到各地区净转移支付，然后用净转移支付除以各地区人口数得到各地区人均转移支付，最后以各地区人均转移支付与全国人均转移支付的比值表示各地区转移支付差异。计算对外开放程度时，先用各地区进出口总额（万美元表示）乘以历年平均汇率，然后用二者之积与各地区GDP总量的比值表示各地区对外开放程度。市场化程度用各地区国有单位年末从业人员数占年末从业人员总数的百分比表示。城市化程度用各地区非农业人口占总人口的比重表示。以上数据分别来源于 《新中国五十五周年统计资料汇编》、各省历年《统计年鉴》、历年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》。

由于重庆1996年的相关数据缺乏，笔者用重庆1997～2006年数据通过线性拟合计算了1996年数据。表2给出了处理后整个面板数据的描述性统计。

表2 面板数据的描述性统计

2.2 实证结果分析

在对式（1）具体回归时，先用Hausman设定检验进行回归模型设定检验，以决定使用哪种形式的面板数据模型。Hausman设定检验显示随机效应模型的效果较好。表3给出了回归的具体检验和估算结果。

模型⑴和⑵是以各地区基础教育均等化程度为被解释变量。可以看出，地方政府自身财政能力差异、财政分权程度差异、对外开放程度、地方政府偏好差异和市场化程度可以显著地解释我国地区间基础教育均等化程度，其中前三者与基础教育均等化程度正相关，后二者正好相反。地方政府自身财政均等化程度每提高1%，将使地区间基础教育均等化程度提高0.676%。这与我国基础教育制度主要以地方财政支出为主的现实是相符的。财政分权均等化程度每提高1%，将使地区间基础教育均等化程度提高0.185%。说明财政分权程度越平均，越有利于实现均等化。对外开放水平每提高1%，将使地区间基础教育均等化程度提高0.44%。通过对外开放程度的提高，地方政府自身用于基础教育支出的能力越强，本地区对基础教育的质量要求越高，两方面推动了各地区基础教育的发展。地区政府偏好表示各地区政府对基本建设的偏好程度，由于基本建设支出对经济的短期拉动作用明显，因此对基础教育支出产生“挤出效应”。虽然基础教育长期来看对整体经济发展大有裨益，但短期对地方经济发展的效果不明显，因此地方政府对此类公共品的偏好不强，因此地方政府偏好差异每提高1%，将使地区间基础教育均等化程度降低0.48%。市场化程度也与基础教育均等化程度负相关。回归分析表明市场化程度每提高1%，将使地区间基础教育均等化程度降低2.14%。吕炜认为这是政府的责任缺失造成的。在市场化高速发展的进程中，地方政府过于追求本地区GDP的增长，相对忽略了自身公共服务能力的提高。

表3 基础教育均等化影响因素的随机效应估计结果

还可以看出，各地区经济发展差异程度、转移支付差异和城市化程度对各地区基础教育均等化程度影响不显著。从发达国家经历长期经济增长后各地区基础教育发展的经验来看，各地区经济发展均等化程度与基础教育均等化程度正相关。而在我国由于政府基本公共服务供给主体的责任缺失，导致政府在基础教育的投入长期偏低，因此，各地区经济越发达，并不意味着各地区基础教育越完善。我国的转移支付制度由于目标原则不够明确，受到了传统财政体制遗留因素的极大影响，分配资金方案缺乏合理性、透明性和规范性，因此未能有效促进基础教育的均等化。在我国城市化过程中，地方政府更偏好于基础设施等服务的供给，以便增加本地区吸引外资和发展经济的能力，相对忽略了基础教育的供给。因此使得城市化程度与基础教育均等化不相关。

模型⑶、⑷和⑸分别以小学、初中和高中生均教育经费支出均等化水平作为被解释变量分析各种因素对各级基础教育的不同影响程度。可以看出，地方政府自身财政能力差异、对外开放程度和市场化程度3个变量对小学、初中和高中生均教育经费支出均等化程度与对整个基础教育的影响方式是一致的，只是影响大小存在差异。但其他影响因素对高中的影响与小学和初中截然不同。

首先，各地区城市化水平与高中生均教育经费支出均等化水平显著正相关，而与小学和初中相关性不显著。其次，各地区经济发展差异程度与高中生均教育经费支出均等化水平显著正相关，而与小学和初中显著负相关，而财政分权差异正好相反。再次，政府偏好与高中生均教育经费支出均等化水平相关性不显著，而与小学和初中显著负相关。最后值得注意的是，转移支付对小学和高中生均教育经费支出均等化水平显著正相关，与初中相关性不显著。

分析其原因，是由在于高中与小学、初中的财政投入机制的差异造成的。由于我国高中阶段教育目前还没有纳入义务教育体系，各地区高中经费主要以学校自筹为主，政府投入为辅。根据统计分析，高中生均预算内公用经费远远低于小学和初中的增长水平，落后地区甚至出现高中公用经费逐年下降的趋势。因此高中经费支出主要由高中学生家庭承担。经济越发达地区和城市化水平越高的地区，学生家长的收入水平相对越高，因此支付的费用越多。因此每个地方政府都有动力把高中教育供给的责任转嫁给学生，同时更多地依赖中央转移支付对高中教育的投入。

3 结论和政策含义

⑴我国地区间基础教育无论是投入水平衡量，还是学校的硬件设施和师资水平衡量，差距都比较大，离均等化的目标还很遥远，因此必须把发展基础教育作为各级政府的重中之重，突显教育的公平性。

⑵我国各地区经济发展差异和转移支付差异与基础教育均等化的非相关性表明，GDP的高速发展并不一定自动实现基础教育水平的飞跃，中央政府的转移支付没有突显其公平的价值取向，因此减少各级政府对于经济发展的偏好，增强其基础教育供给主体的地位和责任，同时通过建立透明、公开、公正的基础教育转移支付体系，弥补地方政府教育投入的不足，建立实现基础教育均等化的财政投入机制和管理体制。

⑶地方政府自身财政能力差异、财政分权程度差异、对外开放程度与我国地区间基础教育均等化程度的正相关性表明，必须建立事权与财权相必配的财政体制，保证各地区基础教育的资金投入，充分发挥各地区积极性，保持地方政府对基础教育资源的适当激励。

⑷针对地方政府更偏好于短期绩效的基本建设支出，必须把落实基础教育纳入政府的考核体系，从而使基础教育具有长期稳定的发展趋势。

⑸随着经济发展水平的提高，可以逐步将高中教育纳入义务教育体系（如发达地区先进行试点），逐步加大对高中教育投入的增加，提高全民族的人力资本水平。

[1]吕炜,王伟同.发展失衡、公共服务与政府责任[J].中国社会科学，2008，(4).

[2]乔宝云，范剑勇，冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育[J].中国社会科学,2005，(6).

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G4

A

1002－6487（2011）04－0072-03

国家社会科学基金重大项目（07&ZD011）

（责任编辑/浩 天）