上海入境旅游的发展及其政策措施演变

2011-10-23齐莉莉郑焕友

重庆科技学院学报（社会科学版） 2011年6期

关键词：入境旅游业上海

齐莉莉，郑焕友

上海入境旅游的发展及其政策措施演变

齐莉莉，郑焕友

以入境旅游热点城市上海为研究对象，以1978-2009年相关统计数据的定量分析，结合对相关文件梳理后的定性分析，阐述上海入境旅游的发展以及相关政策措施的演变。

上海；入境旅游；政策措施

上海作为中国的经济中心、长三角的龙头城市以及对外交流的前沿，对中国和长三角的的经济发展（包括旅游经济发展）起着重要的作用。从实践意义上来讲，上海该如何在入境旅游发展上起到良好的带头作用，将深深影响到下阶段中国入境旅游业的发展。另一方面，从理论意义上来说，尽管近几年广大研究者对上海入境旅游有了一定的探讨，但是多从入境旅游的市场分析［1-3］、相对竞争优势［4-6］、入境旅游经济发展［7-9］和旅游流的时空格局变化［10-12］等几个方面入手进行讨论，比较缺乏对上海入境旅游政策的研究与梳理。

在介绍上海入境旅游发展概况的基础上，分析上海各阶段发展入境旅游所出台的各项政策措施以及其影响意义，以期梳理出上海入境旅游发展的政策演变过程，希望为以后上海入境旅游的政策制定提供依据，也可以为其他大城市的入境旅游政策制定提供参考借鉴。

一、上海市入境旅游的发展状况

首先，从入境旅游人数上来看，上海的入境旅游人数一直保持快速增长趋势，30多年来年均增长率达10.74%，占全国入境旅游人数的比重近10年来也呈逐渐增长趋势。其次，从入境旅游外汇收入来看，上海旅游外汇收入自1978年中国实行改革开放政策以来，开始呈现快速增长趋势（表1）。在入境旅游外汇收入比重上，上海由1978年占全国的21.29%下降至2009年的12.08%，但是自1990年以来仍基本呈增长趋势。可见上海入境旅游的发展对全国入境旅游发展有着重要意义，同时也反映出越来越多的入境游客愿意到上海旅游与消费。最后，从旅游产业增加值来看，上海目前的旅游产业处于快速发展阶段。近几年，上海接待国际游客不断增多，而国内旅游与外汇收入等各项经济指标也全面增长，由表2中可以看出，旅游产业的增加值占上海生产总值的比重由1998年的4.66%增加至2008年的7.0%。显示出上海旅游产业增加值每年都呈现大幅增长，占上海市生产总值比重不断提高。

表1 上海入境旅游发展统计表

表2 上海旅游产业增加值与全国比较表

二、上海市发展入境旅游的政策措施演变

1.从外事接待到旅游经济的功能转型（1978-1985）

与新中国旅游业发展相似，上海的旅游业发展伊始也是以入境旅游为主。而且实质上更多的是为适应国家外交与政治的需要而形成的外事和政治接待型“旅游”。因此，从建国初期至十一届三中全会以前的20多年间，上海的旅游工作主要是外事接待。早期的国际旅游客源市场主要以东方国家为主，旅游接待人数从绝对数量来看虽然微不足道，例如1975年底，国旅上海分社接待海外游客1.57万人次，营业收入外汇14.61万元，但为旅游业以后的发展积累了一定的经验。

改革开放之初，我国的经济建设资金十分短缺，尤其是外汇收入更是缺乏，所以上海市一改原来将旅游产业作为外事和政治接待工作的思维，提出要围绕“扩大对外政治影响”和“为国家吸取自由外汇”两大目标，充分发挥上海入境旅游的创汇创收功能。为此，上海市旅游局于1979年3月制订《上海市发展旅游事业初步规划》。在此政策思想的指导下，市政府将旅游产业定位也由外事和政治接待事业转向创汇导向型的经济事业。1984年党中央适时提出了要全方位发展旅游业的号召，为上海的入境旅游业提供了更广阔的发展空间。1985年上海入境旅游人数达60.23万人次，旅游外汇收入达1.47亿美元，较之1978年分别增长了1.54倍和1.63倍。华侨、外籍华人、港澳同胞、台湾同胞等入境旅游者，是这一时期上海入境旅游业的主要推动力量，大约占到入境旅游总人数的90%以上［13］。

2.从计划管理到市场经济的模式转型（1986-1996）

随着旅游活动在社会经济生活中的作用不断凸显，1986年国家将旅游业纳入国民经济与社会发展计划。同时，上海旅游业及时调整了其产业发展目标与政策；1987年起，为强化行业管理，在全国率先实行旅游业政企分开的改革。例如，当时的上海旅游局改变了同华亭联营公司、上海旅游公司三块牌子一套机构的事业管理体制，入境旅游经营单位首先从事业单位转变为企业单位。在1992年实行社会主义市场经济后，上海还不断引入外资和外方管理，鼓励组建跨地区、跨行业、跨所有制的综合性大型旅游集团，推动旅游经营企业向市场化、民营化方向发展，为其后形成的一批包括锦江集团、上海国旅、携程旅游网、春秋国旅等在内的大型国有涉外旅游骨干企业和民营企业奠定了坚实基础。

3.从产品旅游向都市旅游的理念转型（1997-2004）

1997年是上海旅游业发展的一个新开端，上海市政府正式成立了“上海市旅游管理委员会”，其主要目的就是将旅游业从行政事业中独立出来，使其管理部门能更加有效率的规划与管理上海的旅游事务。而且在这一年上海将旅游业的定位为发展 “都市旅游”上，这意味着上海旅游业跳出原来“做景区、卖产品”的简单模式，立足国际性旅游目的地以及世界著名旅游城市的目标，确立“做好都市旅游，推销上海城市”的旅游发展战略。

1997年可以说是上海发展旅游的新里程碑，开始重视发展旅游。为此调整了旅游管理体制，设立了“上海旅游事业管理委员会”，对上海旅游发展重新定位。2001年成为国际会议协会的成员，可以看出其不断要与国际接轨的趋势。而且从1997年至2004年间，制定并出台了一系列入境旅游相关的条例、政策等，其目的是创造出一个适宜海外游客旅游的环境。在对外宣传活动方面，基本上年年都要去日本、韩国、德国、美国等主要发达国家，对“都市旅游”的品牌进行大力推销。政府的努力得到了应有的回报。上海每年吸引越来越多的游客前来入境旅游（参见表1），2004年其入境旅游人数和旅游外汇收入已经分别达到491.92万人次和30.89亿美元，较之1995年的136.79万人次和9.44亿美元又分别增加了2.6倍和2.27倍，出现较大幅度增长。可以说，这一时期的政策措施对于到上海的入境旅游者的决策起着关键的催化作用。

4.从产业经济向服务民生的主旨转型（2005-）

2005年10月，中国共产党在召开的十六届五中全会上，通过了《中共中央关于十一五规划纲要的建议》，明确提出要重视“民生问题”。进入“十一五”以来，上海旅游业在国家“以人为本、关注民生”新主题指引下，在强调经济功能的同时，不断注入“民生”理念，发挥出其作为民生产业的社会现实意义和综合优势，提出了新时期发展的新目标，即“培育国际会展品牌，发展都市特色旅游产品，建设若干大型旅游基础设施，推动会展旅游业与相关产业的融合发展［3］”。上海市在“十一五”时期的任务也确定为“形成四个中心的基本框架；办好一届成功、难忘、精彩的世博会；实现经济社会又快又好的发展；人民群众生活得到尽快改善。”（2006年3月时任上海市市长韩正在全国人民代表大会时的发言。）可见在“十一五”时期上海是以2010年世博会为主要目标，借此机会改善提升人民生活的软硬件条件，以促使“上海整体城市竞争力的提升［14］”从而吸引更多包括入境游客在内的外来游客。