加强行政执法促进企业档案的管理

张峰

档案是人类活动的真实记录，是人们认识和把握客观规律的重要依据。借助档案，我们能够較好地了解过去，把握现在，预见未来。随着经济发展和社会进步，对档案工作提出了更高的要求。认真贯彻党的十六大精神，抓住国有企业档案，搞好民营企业的档案工作，为国有企业的改革和发展服务，为民营企业的生存和创新服务，这是档案行政执法工作的重点，也是实施依法治档的重要组成部分。

在新时期条件下，如何依法对国有企业和民营企业的档案工作进行监督和检查，形成一种良好的档案行政执法监督机制。本文针对两类企业目前档案工作状况，从《档案法》及相关法律、法规对企业的一些规定，对依法加强行政监督和指导提出自己的拙见。

一、档案法规体系与依法行政的关系

《中华人民共和国档案法》第六条第二款规定，县级以上地方各级人民政府的档案管理部门主管本行政区域内的档案事业，关对本行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。

档案行政管理部门的监督内容概括起来应包括：依法对档案工作的总体监督和对档案工作情况监督；依法对档案工作组织机构设置、人员配备和档案完整与安全的监督。国家档案局发布的《档案执法监督检查工作暂行规定》第三章第十条有十种行为违反档案法规条款，应受到档案行政管理部门的依法监督。

深化国有企业资产管理体制改革，充分发挥个体、私营等非公有制经济，进一步促进经济增长、扩大就业、和活跃市场等方面的作用。企业档案工作要进一步解放思想，探索适应所有制多样化形式的档案工作新思路。

作为各级档案行政管理部门要发挥其行政监督、指导、检查职能，认真抓好企业档案工作。一方面，要重视国有企业的档案管理工作，加强对这些企业档案工作的监督和指导，通过建立、管好、用好档案而为这些企业的发展服务，为维护国家企业中的权益，实现公有资产的保值与增值服务；另一方面，也要积极主动为民营企业、其他混合型企业提供如何建好、用好档案等方面的服务，使档案工作为这些企业的发展服务，为增加我国的社会就业，促进国民经济全面发展服务。通过搞好服务，使企业领导真正认识到，企业档案工作搞好了，真正受益的还是企业本身，进而加大对档案工作的重视程度，形成新时期企业档案工作的良性循环。因此，建立健全档案法规体系是档案法制化管理的前提，也是档案行政管理部门依法行政的重要条件，档案行政管理部门就应该充分利用这些法规体系，更好地做到依法行使监督职能，从而促进档案事业的发展。

档案法规体系的完善与依法行政是一种互动的良性机制。随着社会主义市场经济的进一步发展，档案法制化将成为档案事业进一步发展的必然要求，也为做好档案工作创造一种很好的条件和氛围。而档案行政管理部门依法对企业的档案工作进行监督、检查的过程中所积累的经验，又成为一种动力资源，促进档案法制化的不断完善。

《档案法》赋予档案行政管理部门两种职能，一是执法监督，二是业务指导。长期以来，档案行政管理部门比较注重档案业务指导职能，忽略了档案行政执法监督职能，导致档案法规、方针、政策的实施缺乏监督，从而影响了业务指导职能，削弱了档案行政管理部门的行政权威性。因此，档案行政管理部门要不断提高行政执法意识，做到在执法监督的前提下业务指导，在业务指导的过程中加强执法力度。维护档案法律的尊严，使档案工作在社会主义经济建设中发挥更大的作用。

档案行政执法监督是一项经常性的工作，它可以以多种形式对档案违法行为进行处理或要求其改进等。而档案业务指导工作是档案行政管理部门的日常工作，是对各级各类单位（包括国有企业、民营企业）档案业务指导中及时指出，随时总结，发现问题能及时纠正，消除隐患，不断提高业务水平。当前，对一个企业而言，应更多地发挥其行政执法监督的职能，并针对性地开展档案行政执法教育，不断增强档案意识，使企业建立依法治档的新秩序。

二、企业档案工作的现状及原因。

(一)国有企业档案工作的管理现状及原因

“十六”大报告中指出，国企改革，走新型工业化道路，不仅对我国经济本身而且对社会各个方面的影响都是巨大的。企业档案工作作为企业的基础工作中的重要组成部分，也必将受到深刻影响，产生重大变化。

1、现状

（1）档案管理水平不平衡

经济效益好的一些企业设立了档案信息中心，档案实现了计算机文件级管理，配备专职档案员，档案工作达到国家一级或二级管理水平。经济效益较差的单位，企业档案工作处于薄弱或停顿状态，企业领导对档案工作往往是管理不到位，顾及不上，企业一旦被兼并或是倒闭破产，该企业的档案便成了没人收管孩子，相当大部分档案招受损毁或散失。

（2）档案管理工作日趋下降

企业档案目标管理在达标晋级后，企业档案工作失去了监督和指导，档案工作不能随着社会各方面事业的发展而提高，出现了“无目标、无压力、无动力”放任自流的现象。企业档案工作人员流动过快，一些新的档案人员不知该干什么和怎么去干，部分企业的档案工作处于自行消亡的状态。

（3）档案信息管理不合理

企业档案信息结构不合理，档案重生产、轻管理，记录科技生产活动内容多，反映经营管理情况少；重产品、轻要素，记录企业生产情况多，反映市场物资能源生产要素少；重外表、轻本质，收集"红头文件"多，反映本企业形成市场销售、产品开发档案信息情况少；企业内部静止信息多，反映外部活动的情报信息少。

（4）立档企业基层的档案管理出现"失管"

长期来，档案行政管理部门通常通过行政手段抓主管公司带动基层企业的档案工作，而体制改革后，实行政企分离，主管公司调整重组，不再承担企业管理职责，由企业自行管理。而档案行政管理部门各方面原因又无力顾及这么多的基层企业档案工作，致使基层档案管理出现"失管"。

（5）企业内部管理薄弱，意识不到档案的作用，档案部门的不到应有的重视，致使企业档案资产流失情况严重。

一些企业的领导层和职工对档案资产缺乏正确的认识，加上管理不严等种种原因，使企业档案资产在企业改制、建制中出现了严重流失。如：应该归档的资料散失在个人手里，据为己有，由于人才流动带走资料而引起法律纠纷的事时有发生，给企业造成严重的经济损失。

2、原因：

（1）旧秩序被打破，新秩序未建立，企业放松内部管理。

随着改革开放逐步向纵身发展，市场经济体制建立，在经济体制转型的过程中，社会的各项工作都处在角色的转换之中。有的已建立了较为完整规章体系，转型发展很快；有的则与之相反。档案工作在以追求经济效益为目标的企业工作中，并不是一线工作。其在转型过程中，势必会受到较大冲击。

（2）档案工作服务不到位与企业的经营活动相脱节。档案管理远离生产、经营，与经济活动两不相关的现象较严重，不能满足企业经营管理的需求。

市场经济的深入发展，给企业提出了更高的时效要求。目前，除了部分上规模的企业实现了现代化管理外，大部分企业仍然是传统的手工管理方式，处于被动服务的状态，未能对现代企业做到及时提供需要的档案信息，这种档案落后的状况，以直接影响到企业生产、经营及科学研究工作的发展。

(二)民营企业档案工作现状及原因

1、现状

(1)企业档案管理水平参差不齐

由于民营企业形成的途径复杂，因而反映在档案管理水平差异也较大。由国有企业改制成的民营企业，其原企业档案工作基础较为扎实，因此其档案工作的开展也较为规范，机构健全，责任分工明确，工作开展顺利。相反，一些从无到有的民营企业，档案管理无序，档案工作无章可循，甚至一片空白。

(2)档案意识薄弱

民营企业追求投入与产出相结合，因此比较注重资金、设备、技术人员的迅速到位，企业领导以产出利益为重，没有意识到档案资料是企业财富的一部分，认识不到档案作为原始凭证在复杂的经济活动中所起的特殊作用，不重视档案在生产、经营中再生效用的发挥，因而在企业建立之初没有对档案工作加以足够的重视。突出的表现就是建档工作未能与企业的发展同步，有的企业没有建立档案管理系统，档案材料散落各部门，无专兼职人员保管，更谈不上制定档案工作制度。

(3)档案工作人员业务素质亟待提高

一些民营企业领导不重视档案工作，也不熟悉档案工作的内涵，加之一些兼职档案工作人员缺乏档案专业培训，因而不能按照规范进行档案的收集和整理，缺乏科学归档的基本知识，对已收集的档案也不能按要求进行分类整理。缺乏规范的检索工具，当然更谈不上开展编研工作为企业服务了。

2、原因

（1）民营企业的经营者只注重眼前经济效益，没有意识到其企业档案中蕴藏着的经济效益。从企业的基础管理上就忽略了档案工作。

（2）由于民营企业的性质，迫使一些企业经营者只重视企业的短期行为，而放弃企业的长远规划，这样也不利于档案工作的发展。

（3）民营企业的内部管理制度不健全，导致企业的档案资料流失，收集不全。

三、完善企业档案行政执法监督检查机制的对策和措施

（一）对企业行政执法检查的措施

1、强化管理机制，加大依法检查管理力度。

档案管理由行政管理到依法监督管理。市场经济本身就是法制经济，所以一切行为是在法制的规范下进行的，所以对企业档案工作依法监督势所必然。《中华人民共和国档案法》规定各级国家档案行政管理部门是依法监督指导档案事业的主体。

现阶段依法监督主要是严格执行《档案法》和其它相关的档案法规。依法监督的重点应放在执法检查上，以检查结果看是否符合法律、法规要求，体现"原则管理"思想，便于企业操作，让企业知道哪些行为合法，哪些行为不合法。加大行政执法力度，对违反档案法规行为采取发《执法监督书》等方式坚决处罚，决不手软。

2、更新观念，提创档案管理模式--强化宏观管理。

档案行政管理部门必须改变过去指导大于监督的作法。"以宏观管理、政策导向、企业自律、法律制约"为总纲，指导档案工作發展。在具体行为上，首先加大档案法制宣传，让企业了解自己对档案工作行为是否合法，实现由强调对企业微观指导的"过程管理"向宏观管理下的"原则管理"转变。依据国家颁布企业档案工作法规原则，根据本地区企业实际情况，应地制宜制定切实可行办法。让企业档案工作要立足为企业生产经营服务，灵活管理企业档案工作。

3、档案指导监督工作应着眼整体，抓大放小

档案具体管理上突出重点，抓大放小，集中力量抓规模大、对地方和社会影响大的企业。

（1）抓重点企业。根据本地区企业经济效益、规模等情况，确定本地区重点企业，档案部门应下大力气抓这些重点企业的档案。

（2）抓重点建筑、房地产开发企业和重点基建项目。工程质量是关系到国计民生的大事，近年城市建设规模较大，档案工作应该加强对建筑、房地产开发企业档案的监督、指导，跟综重点工程项.目。具体做法一是抓重点建筑、开发企业，二是抓重点基建工程项目。依据地区政府工作报告，对年度内区里的重点工程项目心中有效，做好阶段性指导。

4、指导与检查合理分割

指导与检查进行有效合理的分割，由不同主体担负指导、检查职能。检查由档案行政管理部门承担，指导由社会服务部门承担。

5、加强档案业务教育，建立一支精干高效的档案干部队伍。

以人为本是做好档案工作的关键。档案行政管理部门应多组织档案人员的业务培训、现代化应用的培训，为企业档案人员提高业务素质和现代化管理技能创造良好的条件。档案工作者也要充分认识到提高自身素质的紧迫性，力争使自己成为一个既懂档案业务知识业务熟练又懂现代化技术和相关知识的一专多能的复合型优秀档案管理人才，更好地为现代企业提供更全面更准确的档案信息，满足企业的利用。

(二)对非国有企业行政执法监督的措施

针对非国有企业档案管理中存在的问题，我们应考虑采用什么样的档案管理的新方法和新思路，为经济发展和企业改革服务。

1、依法治档，加强档案法制宣传，提高档案意识

非国有企业在依法治档，树立牢固的档案意识比较薄弱，主要表现在档案管理上更多的随意性，企业经营者不了解档案法规，没有档案意识，也就谈不上依法维护档案的完整与安全。因此非国有企业档案工作要真正做到依法治档，就必须强化档案法制宣传力度，增强企业员工尤其是企业管理经营者的档案意识，使依法治档变为企业自觉的行动，重视档案工作，真正做到档案工作与企业生产经营等各项工作同步发展。

2、理顺管理关系，强化宏观监督

非国有企业的主管部门较复杂，为进一步提高档案法规的可操作性和适用性，使档案行政管理和监督工作落到实处，理顺企业与档案行政主管部门的关系，是保证档案工作顺利开展的重要一环。为此，各地可结合本地非国有企业发展的实际情况，制定相应的地方法规，明确档案工作监督指导关系。

3、档案行政管理部门要与非国有企业建立相互信任的关系。

长期以来，非国有企业不仅在繁荣经济、调剂市场、解决劳动就业等方面做出了贡献。档案行政管理部门要在相互信任的基础上，与非国有企业建立联系，解放思想，转变观念，不要居高临下，而是要让非国有企业感到，企业的档案工作只有在档案行政部门的检查、指导下，才能良好地开展、完善，形成双方共同促进的良性互动循环关系。

4、提高档案人员业务素质，保证档案工作质量

不可否认，非国有企业是人才的集散地，各类人才流动量很大，但档案管理方面的人才却相对较少，因而直接影响到企业档案工作的质量。因此除了在法律制度和相关措施上保证档案工作质量外，非国有企业更应该鼓励和支持档案人员参加各级档案部门举办的培训学习，努力提高档案专业知识，掌握档案工作的基本技能。

综上所述，档案工作行政执法监督机制是档案管理机制的组成部分。在探索适应社会主义市场经济体制下档案管理新模式的大背景下，加强对企业档案工作的调研，特别是对国有企业及非国有企业的档案工作，促使其纳入依法管理档案的行列，进一步深化档案工作体制改革，逐步实现依法治档工作的规范化、制度化。