河南省高校基本建设项目投资控制问题研究*

南阳师范学院财务处 王 永

河南省高校基本建设项目投资控制问题研究*

南阳师范学院财务处 王 永

自1999年以来，河南省高等教育迅速扩张，但河南省高校原有的占地面积、教学生活设施等教育资源，却无法满足“扩招”后办学的基本需要。在学校收费和政府财政拨款有限的情况下，高校要改善办学条件，采用贷款建设就成了必然。河南省高校以贷款为主的筹资方式进行基建，必然要还本付息，偿还银行投入的资金。针对此，高校应有一个筹资基建、扩招、偿贷的理想化的设计和运作模式，但由于筹资设计、基建、招生、偿贷是一个较长的过程，其中有各种因素可能导致最初的设计不能实现，从而导致还本付息目标不能实现。具体来说，主要有4个方面的风险：一是高校的决策及目标定位可能不科学，或在较长时期内受外部因素的影响，决策方案中有些因素可能失真。二是贷款在投放结构、规模及利息等方面存在市场调控变动因素。三是基建过程中，因监督管理因素而存在着原材料浪费、工期延长及各种未知支出等的变动。四是市场造成原材料等基建成本的变化。因此，河南省高校需要建立基建投资风险识别、评价、反映以及管理与控制机制，通过财务预警系统、在建项目重点控制警示制度、高校贷款额度控制与风险评价模型的运用及其风险预警分析，及时发现基建中潜在的各种风险，防范基建贷款风险及财务危机的产生。

一、河南省高校基本建设概况

截至2009年，河南省绝大多数高校征地建设了新校区或对原校区进行了扩建，高等教育资源得到快速积累和扩张。与扩招前相比，普通高校占地面积由1 336.89公顷增加到6 205.05公顷，为1998年的4.6倍；校舍建筑面积由621.57万平方米增加到2 308.46万平方米，为1998年的3.7倍；教学仪器设备总值由7.02亿元增加到40.6亿元，为1998年的5.8倍；图书馆藏书由2 096万册增加到5 520万册，为1998年的2.6倍，另外，还增加了930万册电子图书。高校办学条件的快速改善，为扩招以来新增的55.7万名普通本专科在校大学生提供了必要的教学、科研和生活条件。

二、河南省高校基本建设项目投资控制的有效方法

投资控制是高校基本建设过程中的重要环节，也是一个较长且较为艰难的过程，这就要求高校基本建设的决策者、工程建设管理人员和其他相关管理人员认真贯彻以规划、设计为重点的建设全过程控制。

1.基建项目决策阶段的投资控制。

（1）高校基建项目应在国家批准的建设规模内有计划地进行建设。应对教学区、办公区、学生宿舍、教师住宅、食堂、活动场所、绿化、给水、排水、暖沟、电气线路、道路等进行设计和规划。在完成总图设计后，组织专家对总图进行论证、评审，总图一经审定后，高校的建设应按照总图进行，任何人不能随意更改，以避免重复建设，浪费建设资金。

（2）高度重视项目前期工作，做好投资控制。项目前期工作是建设项目从酝酿、决策到开工建设前的基础工作，是基本建设程序中重要的组成部分。众所周知，控制高校基建项目投资的重点是前期控制，因此，项目单位应高度重视项目前期工作，严格按照立项批复的投资估算进行限额设计，项目建议书和可行性研究报告是此阶段的重点工作。项目建议书是研究投资决策对拟建项目的轮廓构想、论述拟建项目的必要性、条件的可行性及效益的可能性的报告；而可行性研究报告是对项目在技术上是否可行和在经济上是否合理所进行的科学分析和论证。对于高校来说，要做好项目前期工作，实现投资控制，就要充分重视项目建议书和可行性研究报告。具体来说，要做好以下方面的工作。

一要加强基本建设项目投资立项管理。基本建设项目投资应根据学校的中长期规划，立足学校办学规模、科研能力以及学校的财力等实际情况，由学校的规划部门、基建部门和财务部门提出基本建设计划，并对拟建项目从技术上、经济上进行深入细致的分析论证和社会经济效益评价，经过多方比较选择、民主决策，推荐最佳投资方案，再学校由投资计划管理部门着手进行项目建议书的编写工作，并向上级主管部门提出立项申请。

二要严格把关。高校在审查基建项目建议书和可行性研究报告时，要严格把关，以提高其可行性。对基础资料不齐全、内容不够丰富、没有方案比优及技术经济分析的项目，一律不得受理和审批；要重点考虑项目方案与周围的环境条件的适应性、资源利用的合理性、方案布局的科学性和创新性、预期经济效益的实现性等。

三要合理估算工程投资额。项目建议书在充分论证项目建设必要性的同时对建筑工程的造价首次进行了估算，编制经济合理的投资估算是投资控制的基础，是初步设计概算、施工图设计预算及项目建设期投资控制的限额依据。高校基建项目的估算投资要坚持尊重科学、实事求是的原则，充分考虑建筑规模、市场因素等，既不能有意抬高，也不能故意压低，不能为了投资项目被批准通过而脱离实际，导致投资决策失误，造成投资损失。只有合理估算投资，才能有效避免“三超”，即概算超估算、预算超概算、决算超预算现象的发生。

2.设计阶段的投资控制。设计阶段基本决定了工程的总投资，是投资控制全过程的关键阶段。设计是工程建设的基础。设计图纸是施工的依据，也是确定工程造价的依据。设计质量的高低，对工程造价有着直接影响。教育作为准公共产品决定了高校基本建设投资的特殊性，设计上要求高校建筑设计经济适用、美观大方。但是，目前，高校对项目设计的管理仍比较薄弱，对设计图纸缺乏有效地审查，低劣的设计不仅影响了建设项目的施工，也浪费了基建资金。因此，高校基本建设应改变轻设计重施工管理的传统观念，重视工程设计的投资控制。

3.签订施工合同阶段的投资控制。目前，在签订施工合同阶段，存在一个问题，即现行法规对包干范围及调整方式没有明确规定，缺乏可操作性，致使工程结算时的一些纠纷问题无法解决，施工单位钻合同方面的空子，往往吃亏的是建设单位。因此，建设单位应委托富有经验的造价工程师参与合同的起草和谈判工作，合同签订应尽量细致，明确双方的责、权、利。应当全面充分地考虑可能发生的问题，能事前预料和想到的问题，都要在合同中明确，以减少日后问题出现时的扯皮；每项合同条款都要认真推敲，计量与支付的方法、标准和时限等在合同中都要有明确的规定；对于不是一次包死的工程，在合同中应明确将来材料价格、取费标准，在什么情况下可以调整，如何调整。

4.项目实施阶段的投资控制。项目实施阶段分为招标确定施工队、项目施工治理两部分，这一阶段对项目总投资的影响程度一般在10%以下，但是这一阶段是资金大量投进的阶段，也是控制工程质量的关键阶段，只有选择好的施工队伍，公道调配资金，严把质量关，减少施工过程中新增工程用度，减少停工或返工损失，才能实现对投资的有效控制。由于建设工程具有产品的单件性、复杂性和施工企业的流动性等特点，几乎每个单项工程都有现场签证，如土方的内运、外运，降水工程的井深和降水台班、大型机械的进出场等。因此，在施工阶段，建设单位代表不仅要管好工程质量，还要充分了解预算定额的计算规则，以及分项工程承包的工程内容，以便在工作时有理有据，实事求是地办理签证，并且双人签字才能生效，对于设计较大经济费用的签证，应由工地代表、甲方主管领导和造价审查部门共同签字，才能生效。

5.竣工决算阶段的投资控制。每项建设工程在竣工后都要进行决算，这是控制投资的最后一关。目前，施工单位大部分是私人承包队挂靠在某个建筑公司名下，即使是国营建筑公司也都实行了承包制，只给公司上交很少的管理费，大部分结余资金落入个人腰包，几乎所有的承包商在编制决算书时，高估冒算，水分较大，有的达到30%。这就要求我们的决算审查人员要经常深入现场，掌握第一手资料，了解工程是否按图施工，工程内容是否按要求完成，施工变更签证是否齐全，做到成竹在胸。在这一过程中，审查人员要坚持实事求是，依法办事，廉洁自律，公正地审查决算，并实行双人复核制，互相监督、互相制约。只有这样，才能减少计算差错，提高决算准确率。

综上，基建项目的投资控制应贯穿于管理的全过程，包括项目决策、设计、招标、施工和竣工等阶段，把节约投资的理念融入全项目管理。最终目的是在保证项目质量的前提下以最少的投入取得最大的收益。

河南省科技厅软科学基金项目（102400420049）；河南省教育厅人文社会科学研究基金项目（2010-WT-004）。