发展能源服务业推进节能减排：国外的经验与借鉴

黄建欢，杜静谊

（湖南大学经济与贸易学院，长沙410079）

发展能源服务业推进节能减排：国外的经验与借鉴

黄建欢，杜静谊

（湖南大学经济与贸易学院，长沙410079）

欧美国家能源服务业的运作方式可概括为“政府扶持，相关产业辅助，“市场化运作”，其主要运营模式有节能效益分享型、节能量保证支付型和能源管理服务型三类。针对可能阻碍能源服务业发展的需求不足、信息不对称和认知度不足以及融资困难等问题，欧美国家从需求和供给两侧出发采取促进措施，以强制性措施、政府采购等手段扩大能源服务需求，并建立信息宣传平台、出台财税激励措施、推广节能认证制度，鼓励节能减排项目融资，系统性地为能源服务业创造良好发展环境。国外的经验启示我们：从供需两方面系统完善节能减排相关政策法规，并系统出台扶持能源服务业发展的措施，改变目前节能减排依赖于行政推动的局面，逐步实现以市场机制为主推动节能减排。

能源服务业；能源服务公司(ESCOs)；合同能源管理；节能减排

0 引言

能源服务业的产生可追溯到20世纪70年代中期世界能源危机的爆发，能源价格的大幅度上升和环境保护主义的兴起迫使企业寻求节能减排解决方案。在此背景下能源服务公司（ESCOs）在美国等发达国家应运而生，逐渐形成了能源服务业这一新兴产业，即以能源服务公司为主体，向客户提供与能源效率相关的服务及其他增值服务，并以合同能源管理作为其能源服务业务核心部分的行业。

国外经验表明，能源服务业对于推动节能减排有显著作用。中国是世界第二大能源消费国，但能源供应紧张，能源利用效率偏低，企业的主动性节能投资需求不足，节能形势严峻。同时，中国能源服务业尚处于起步阶段，对于节能减排工作的贡献尚待大幅度提升。美国等发达国家能源服务业起步早，能源服务市场趋于成熟，在能源服务、节能机制和运作模式等方面积累了丰富经验，其中许多方面值得中国借鉴。

1 能源服务业的运营模式

能源服务业的运作方式可概括为“政府扶持，相关产业辅助，市场化运作”。

基于能源管理运营模式的不同，国外能源服务业可分为三类。

（1）节能效益分享型：节能项目的全部投入和风险由ESCOs承担。项目结束后，双方按合同约定比例分享节能效益，节能设备无偿移交给企业使用，之后产生的节能效益归企业独享。这种运营模式下，ESCOs承担全部资金投入和风险，难以投资规模较大的项目，不利于其快速和长远发展。因此，此类型较适用于规模较小的项目，存在于能源服务业的发展初期。

（2）节能量保证支付型：节能项目的初期投入由客户负担，风险由ESCOs承担，ESCOs向客户承诺一定的节能量以支付项目成本，未达到承诺的节能量由ESCOs补偿，超出承诺节能量的收益由ESCOs和客户共同分享，项目结束后节能设备无偿移交给客户使用，之后产生的节能效益由客户独享。这种类型适用于有较强的融资投资能力的企业，减轻了ESCOs的融资负担。

（3）能源管理服务型：此类ESCOs不仅提供节能服务，还提供能源管理业务，拥有熟练的项目实施人才、先进的能源管理技术和严格的能源管理规章制度及工作流程。企业通过将能源管理外包的形式，由ESCOs提供专业的能源管理服务，有助于企业提升核心业务竞争力。

目前各国能源服务业的运营模式以上述三种方式为基础，依据项目的具体情况和客户的具体需求适当变通。总体来说，美国能源服务业主要以节能量保证支付型为主，而欧洲大部分国家和日本多以节能效益分享型为主，正逐步向节能量保证支付型转变。

2 国外扶持能源服务业发展的政策措施

能源服务业的产生和发展除了靠市场自身的运行机制外，同时也需要政府给予政策支持和法律保障，为其营造一个良好的发展环境。发达国家推动和保障能源服务业发展的政策措施可以从需求侧和供给侧两方面来观察。

表1 美、欧、日能源服务业发展概况比较

2.1 需求侧

能源服务市场需求不足是制约能源服务业发展的关键问题，扩大市场需求才能加速能源服务业发展。国外政府采取的政策措施主要有：

(1)以强制性手段扩大能源服务需求

通过立法或行政命令等强制性手段设定一定的节能减排目标或环保标准，要求企业在限定的时间内实现一定的节能量，否则将给予未达标企业严厉的惩罚；或通过设定一定的耗能标准和环保门槛，限制耗能量大的企业或产品进入市场。这种强制性政策和措施迫使企业必须进行节能改造，刺激了能源服务需求。

美国的法律法规就能源消耗和污染标准进行了严格、详细的限制，任何企业如有违规行为，该企业和政府执法部门都将面临巨大的社会压力，如果一家企业被判处违反节能、洁能法规，将面临严厉处罚，轻则常年承担清理污染责任而负担沉重，重则倒闭。美国自1980年开始实施强制性能效标识制度，1992年推出“能源之星”自愿性节能认证，美国的采购法以及多个总统令都规定政府部门必须采购“能源之星”产品。2006年美国进一步推出“Twenty in Ten”计划，要求在未来十年内将汽油消耗量降低20%。2009年奥巴马能源新政中对汽车节能提出更严格的新标准。欧盟则对产品实施强制性CE认证标志，只有符合有关产品的最低能效要求并获得CE标志的产品方能进入欧盟市场销售。在建筑节能领域，欧盟也于2010年5月通过新建筑能效指令，规定所有新建筑截止2020年底必须接近“零能耗”。日本《节约能源法》规定各政府机构、高耗能单位和大中型企业必须建立节能管理机制，必须在一定时间内降低能耗，并对能耗标准作了严格规定，政府将对节能达标的企业给予减免税优惠，不达标的则予以重罚。此外日本对企业用能设备和生产制造的终端用能产品制定严格的强制性节能标准，要求企业严格执行。日本对机电设备采取“领先产品”能效基准制度，即对汽车和电器产品制定不低于市场上最优秀商品水平的能效标准，并明确实施的目标年度。

同时，在税收方面，国外政府通过征收能源税和环境税等惩罚性措施以增加能源使用费用，进而促进节能投资。欧洲绝大多数国家都已征收这类税种，被众多ESCOs认为是政府支持能源服务业发展最有效的政策手段。以燃油税为例，欧盟通过增收汽车燃油税达到促进节能需求的目的，尽管具体执行情况差别较大，但欧盟各国的燃油税率普遍在200%以上，占整个油价的70～80%。

(2)利用政府公信力建立信息宣传平台进一步挖掘潜在需求

信息不对称和认知度不足是阻碍能源服务业发展的重要原因。针对该问题，许多国家政府利用其公信力，搭建各种平台加强对能源服务业的宣传。

美国政府为指导政府机构与ESCOs的合作，公布了已通过美国能源部资格审查的ESCOs名单，并发布各种类型合同的标准模式，编制《联邦政府能源项目的方法和验证指南》，举办各种类型的培训班和研讨会，发行大量的录像培训教材，大大提高了潜在用户对ESCOs的认知度。奥地利政府十分重视节能服务宣传工作，其财政资金并不用在具体的节能服务项目上，而是用在节能服务的信息传播、市场营销以及向潜在顾客提供建议等活动上。法国对节能服务信息的宣传也具有相当规模：政府在全国共建立了100个信息宣传点，通过电视公益广告、发放宣传资料、设立公用咨询电话等，广泛宣传节能知识和节能服务信息，每年用于节能宣传的财政预算就达9000万法郎。德国政府则在各地建立能源代理机构，代表政府提供节能咨询和培训服务，收集节能信息向社会进行传播，并形成自上而下的节能服务体系。

政府平台的一系列信息发布、业务促进和宣传展示功能，有利于客户理解节能服务合同的机制和利益，吸引能源最终消费者和融资机构积极参与能源服务业。政府平台的宣传有助于为能源服务业的发展扫清信息和认知障碍，进一步挖掘节能服务市场的潜在需求。

（3）政府充当能源服务业的最大需求者

政府不但是政策的制定者，同时也是最大的能源用户，可以为能源服务业提供巨大的市场需求支持。

美国自1985年以来曾以25亿美元的财政预算支持政府机构的节能项目，并于1992年通过EPAct议案，要求政府机构与ESCOs合作进行合同能源管理，达到既不需要增加政府预算，又取得节能效果的目的。1995年后，联邦政府开始执行一项“联邦政府能源管理计划(FEMP)”，该计划的一个重要内容是帮助ESCOs在联邦政府的办公楼宇实施合同能源管理。美国通过一系列议案将能源服务业引入政府节能项目，使联邦政府成为ESCOs的最大需求者，其节能效果十分明显，凡是实施节能项目的政府楼宇，平均用能较1985年下降了15%，工作环境得到了明显改善，同时也使政府在节能和环境保护方面起到了示范作用。加拿大政府在促进政府机关大楼带头接受ESCOs的服务方面也做了大量的工作。1992年加拿大政府开始实施“联邦政府建筑物节能促进计划”，以帮助各联邦政府机构与ESCOs合作进行办公楼宇的节能工作，并制订了在2000年前联邦政府机构节能30%的目标。德国政府在政府办公楼或学校、医院等公共建筑节能改造中优先选购专业的ESCOs，或者以能源费用托管等形式将政府建筑的能源服务承包给ESCOs。

表2 欧美国家能源服务业发展中常见的障碍因素

表3 促进欧美国家能源服务业发展的因素

政府自身的节能不仅可以减少能耗、节约开支，还可以作为能源服务业最大需求者带动能源服务相关产业的快速发展，更重要的是可以通过政府的率先垂范作用提高公众认知度，从而带动企业和社会的节能需求。

2.2 供给侧

在扩大需求的基础上，各国政府也十分重视从供给层面给予能源服务业直接或间接支持，扶持能源服务企业快速发展。

（1）财税政策等激励性措施

财政支持是政府直接支持能源服务业发展的主要手段。比利时等少部分国家对节能服务项目给予直接资金支持，而其它国家大多采取与鼓励节能、新能源开发等政策框架相结合的方式进行扶持。德国、西班牙等国对节能改造投资给予5～15%的财政补贴。2009年美国奥巴马能源新政中更对清洁能源进行史无前例的财政支持，将超过800亿美元投向可再生能源、公共交通以及清洁能源等行业。日本对于企业引进节能设备、实施节能技术改造给予总投资额的1/3～1/2的补助，并从国家预算中安排专门的节能资金支持企业节能技术研发等相关活动。

在税收优惠方面，美国《2005年国家能源政策法》提出，在未来10年内，美国政府将向全美能源企业提供146亿美元的减税额度，以鼓励石油、天然气、煤气和电力企业等采取节能和洁能措施，并在2009年末进一步推出54亿元的清洁能源减税政策；英国对高于国家标准的节能建筑实施40%的印花税优惠，对零碳排放建筑免征印花税，对达到节能自愿协议规定目标的企业减免80%能源税；荷兰政府对节能设备给予12～13%的能源税收优惠；日本节能投资促进税制规定，企业购置政府指定的节能设备，并在一年内使用的，可选择设备标准进价30%的特别折旧或设备购置费的7%的税额减免；等等。

（2）相关产业和配套设施建设

相关产业和配套设施建设也是间接支持ESCOs发展的主要方式。相关产业主要包括金融机构、节能设备制造商、工程顾问公司、能源供应商等，配套设施则主要包括信贷融资、能源审计、节能技术开发、能效认证等方面。

国外政府在给予能源服务业直接支持的同时，也十分注重最大限度发挥相关产业对能源服务业的支撑作用。欧盟专门在节能项目和金融机构之间建立一个信息交流沟通的平台，对积极参与节能项目的金融机构提供一定的优惠，激励金融机构支持能源服务项目。东欧部分国家以政府担保的方式推动金融机构对ESCOs实施优惠贷款，解决部分ESCOs融资困难而金融机构不愿放贷的问题。德国政府十分重视建立合作网络，联合能源服务公司、工程师公司、能源供应商、管理部门和银行等开展会议或展览，积极发展相关产业与能源服务业之间的能源节约合作关系，对合理利用能源、降低成本进行整体规划和整体实施[11]。

此外，配套设施建设也是促进能源服务业发展的必备条件。西班牙政府十分重视能源审计工作，对重点节能项目实施强制能源审计，由中央政府承担75%的审计成本。在融资方面，国外大多采用“第三方融资”的方式，以西班牙为例，针对拟投资项目成立专门的合资公司，由合资公司具体落实项目的投资、运营、管理和维护，不仅保证了项目的技术先进、一定的经济效益、后续的技术支持，还在不增加企业负担的情况下，使企业减少能源运行成本，并能在合同结束后得到一套先进的设备；日本政府则实行运用民间资金促进公共设备改进法、低利融资等制度保障能源服务产业所需资金，并及时检讨专案融资的有效利用。在能效认证方面，国外部分发达国家均已建立节能绩效验证机制和专门的验证机构，这是准确度量节能效益、实施合同能源管理的基础，同时也是能源服务公司规模化、规范化的前提条件。

3 国外经验对中国发展能源服务业的战略启示

国外实践证明，发展能源服务业是利用市场机制促进节能减排的有力措施。中国要建设资源节约型和环境友好型社会，实现经济发展模式的转变和产业结构的调整，发展能源服务业具有重要战略意义。结合国外能源服务业的发展经验和中国能源服务业的现状以及进一步推进节能减排工作的需要，我们认为需要重视以下几个方面的工作：

（1）逐步实现市场推动对行政推动的替代

目前中国的节能减排工作主要靠行政手段推动，市场机制在其中发挥的作用有限。目前虽已引入合同能源管理模式，国家也出台了政策扶持其推广，但其应用尚不广泛，能源服务业发展处于初创阶段，节能市场机制远待完善。行政推动可以在短期内快速推动节能减排工作，但从长期来看，既加大了政府财政负担，也不利于提高节能减排的投资效率，难以实现节能减排的可持续发展。要促使相关主体自觉进行节能减排，实现经济发展和节能减排的相互融合，实现节能减排工作中市场推动对行政推动的替代是必然选择。然而，这是一个复杂而系统的课题，有待于深入研究和实践。国外的市场化机制如大力扶持能源服务业发展、能源价格浮动机制、排污权交易机制、能源效率证书等非常值得我们借鉴。

（2）从供需两个方面系统完善节能减排相关政策法规

一个发育并运行良好的节能减排市场既需要大量且逐渐增长的节能减排需求，也需要相应的供给，两者平衡才能实现市场的均衡快速发展。因此，国外政府在培育节能减排市场时，既重视刺激节能减排需求，也相应地出台各种措施推进节能服务供给，保障需求得到满足。中国目前也需要从供需两个方面系统完善节能减排相关政策法规，根据明确的政策目标进行政策设计，合理选择、协调和搭配各种政策手段。此外，政府不仅是节能政策的制定者，同时也应是能源服务业的最重要的客户。目前除进一步强化常规的强制性立法手段、财政补助、税收优惠、环保政策等的相互配合外，还应改变单纯依靠财税或投资扶持企业节能改造的思路，以政府采购方式聘用专业能源服务公司实施节能减排项目。这不仅可以为能源服务业创造巨大市场需求，同时也有利于公众对节能服务认知度的提高，为节能减排的进一步拓展奠定广阔的市场基础。

（3）系统出台扶持能源服务业发展的措施

中国能源服务业起步较晚，行业尚未形成规模，社会认知度较低，统计数据匮乏，专业化能源服务业企业小而少，面临诸多发展障碍。在此背景下，要扶持能源服务业的发展以促进节能减排，就必须采取积极有效、综合系统的措施。首先，通过调查统计摸清能源服务业发展的现状，系统梳理现有的相关政策，在此基础上制定能源服务业的发展规划。其次，将能源服务业的相关信息推广纳入到整个节能宣传体系中，扩大节能服务的认知度。例如，将能源服务业纳入统计部门的统计范畴，定期通报相关信息；并且建立各类信息服务平台，包括能源效益数据库、节能项目数据库等，使节能服务参与各方及能源用户能有效便捷地交流必要信息。第三，出台扶持能源服务企业设立和运营、发展的财税政策、认证机制等，鼓励金融机构支持节能减排服务项目，拓宽能源服务项目的资金来源，为能源服务业创造良好的融资环境。最后，扶持和鼓励企业引进国外节能减排方面的先进技术和设备，完善我国节能量检测和验证技术（M&V）。

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（责任编辑/浩天）

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1002－6487（2011）05－0130-04

湖南省哲学社会科学基金资助项目（09JD12）