北京市药监局通州分局整治“黑药店”、“黑诊所”调查

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药监执法人员（右）清点在黑诊所查抄的药品

近年来，北京市通州区作为北京市建设新城，城乡一体化进程不断加快，外来流动人口聚居地如雨后春笋般出现。与此同时，该区城中村 “黑药店”、“黑诊所”迅速滋生，仅2009年～2010年，就有三起“黑诊所”非法行医致死事件发生。近两年，北京市药品监督管理局通州分局联合有关部门成立打黑协调领导小组，摸清了“黑药店”、“黑诊所”的分布及活动规律，采取多种措施遏制“黑药店”、“黑诊所”的产生。日前，笔者就此展开了调查。

通州区发生三起“涉药”死亡事件

目前，通州区有药品批发企业8家，药品零售企业474家，各级各类医疗机构（含村卫生室）578家。在全区合法经营和使用药品的机构中，药品零售企业占44.72%，医疗机构占54.53%，基本达到了医药资源的全覆盖，能够满足百姓求医购药的需求。

通州分局在全区组织了多次“联合打黑”行动。在整治过程中，未发现以纯粹无《药品经营许可证》形式经营药品的“黑药店”，绝大多数是以无《医疗机构执业许可证》非法行医形式存在的“黑诊所”，共发现“黑诊所”138个 。其中，台湖镇53 个，马驹桥镇25 个，梨园镇22 个，永顺镇11 个；其他7个乡镇“黑诊所”共27个，只占全区“黑诊所”总数的19.57%，由此可见，通州区“黑诊所”现象严重的“重灾区”是流动人口比较集中、经济建设较快、处于城乡结合部的镇区。

笔者在调查时了解到，2009年～2010年，通州区共有三起“黑诊所”非法行医致死事件发生。

2009年6月28日，福建籍3岁男童在台湖镇北神树村一村民出租房屋内输液时病情恶化，经抢救，无效死亡。

2009年12月7日，甘肃籍5个月男婴在宋庄镇六合村一村民出租房屋输液时出现抽搐，后经潞河医院抢救，无效死亡。

2010年4月15日，江苏籍19岁工人在永顺镇芙蓉园建筑工地一临时工棚输液后，出现排尿困难和呼吸困难等症状，经263医院抢救，无效死亡。

通州分局执法人员均在第一时间进入现场，对涉嫌药品进行全程调查并将药品抽样送检，最后结论均是“黑诊所”非法行医致人死亡与药品质量无关，主要是非法行医、违反诊疗规程所致。

外来务工患者为“低价”选择“黑诊所”就医

在长时间的监督执法过程中，执法人员就通州区“黑诊所”分布的重点地区医药资源的配置情况也做了详细的统计分析。与其他地区相比，属于外来务工人员居住聚集地区的梨园镇、永顺镇、台湖镇和马驹桥镇合法医疗机构、药店等医药资源的设置比较充足，完全能满足步行15分钟就能购买到药的要求，居住在上述地区的老百姓也不存在缺医少药的问题。然而，这些区域内的“黑诊所”却有了固定人群，尤其受到外来务工人员这一弱势群体的青睐，形成特定的供需怪圈。

通过调查，笔者发现这些地区的“黑诊所”通常是以非法行医为载体，进行药品销售，未发现单纯无证销售药品的“黑药店”。而“黑诊所”的服务对象全部是外来流动人口等弱势群体，他们宁愿到几街之隔的“黑诊所”中就医用药，也不愿意到就近的合法医疗机构或药店就医购药。

“黑诊所”违法成本较低

“黑诊所”主要存在于环境复杂、私搭乱建严重、流动人口多、租房管理不规范的城乡结合部，条件简陋，租金低廉。与合法医疗机构和药店相比，想开“黑诊所”，只要租一间房，白天行医售药，晚间居住，购置少量的常用药品和一些简单的医疗器械即可。因此，除缴纳低廉的房租以外，黑诊所经营者根本不用考虑药品储存条件、人员管理费用等问题。这些“黑诊所”就医环境极差，就医用药费用低廉，有的甚至允许患者赊欠医药费，或以物抵资，如肉、菜等生活用品，经营成本很低。

相对于合法医疗机构与药店，“黑诊所”经营者均吃住在诊所，大多在外来务工人员晚上下班后开业，不需要挂号；不遵守诊疗常规，问病拿药，大部分经营者在用药时，连处方都不开，无任何记录；有的治标不治本，赢得患者的信任；也有的可以拆零散给药或几种药混在一起打包销售，从表面上让患者感觉就医用药非常“方便快捷”。

“黑诊所”经营者与流动人口之间关系微妙

调查显示，相对于合法医疗机构与药店，从事“黑诊所”的经营者大多为外来流动人口，因而和大部分外来务工人员是熟人、同乡的关系；加之外来人口对老家的“医生”比较信任以及人们“就医找熟人”的心理。都使他们来到北京在老乡聚集地办“黑诊所”为老乡服务。少部分“黑诊所”的经营者甚至具有其家乡的乡村医生证书或医学院校的毕业证书，具一定的欺骗性。因此，在“黑诊所”经营者和就医的流动人口之间形成了一种特殊的内部信息传递网和供求关系。

几乎所有的“黑诊所”都是租用当地的出租房屋，尽管廉价也比租给一般人所出的租金要高，在开展整治工作中，房屋出租者常常成为“黑诊所”从业者的保护伞，阻挠执法人员执法、藏匿药品和器械、甚至抗拒执法，虽然当地村民确实有利可图，但他们自己及其家人绝对不会去“黑诊所”求医问药。

非法行医者“铤而走险”

目前，从法律层面来讲，对于开办的“黑诊所”，还没有完善、严厉的惩处机制，根据最高人民法院给出的相关司法解释：非法行医被行政执法部门处罚过两次后，依然继续非法行医的，将追究其刑事责任。也就是说，“黑诊所”经营者（有些甚至根本连执业医师资格证都没有）只有在接受两次被处罚的基础上，到第三次被查处才有可能被追刑。而在实际工作中，这些“黑诊所”经营者的全部都是流动人口，亦无任何记录，声称身无分文，当场处罚一无证据、二无钱款，除取缔以外根本处罚不了，“两次处罚”对其而言形同虚设，更谈不上强制执行，所以执法部门只能采取“当场取缔”措施。随着一次次被取缔，多数“黑诊所”的药架上只摆一些药械空盒，将真正药械藏匿于诊所以外的场所，而执法人员只能对非法行医场所进行执法，无权对其他场所进行搜查，每次取缔只收缴了一些空药盒，使“黑诊所”违法成本极低，只有在非法行医致人死亡或伤残情况下，才有坐牢的风险。所以非法行医者在利益的驱使下，毅然选择 “铤而走险”，与执法部门“打游击”，造成了“黑诊所”屡禁不止，执法成本大大提高的局面。

“黑诊所”的药品一部分来自正规药品生产、经营企业违规售药，也有一部分是业务员冒用合法医疗机构或药店的资质，从正规药品生产、经营企业购入，销给“黑诊所”，更有一部分是非法回收来的药品，造成药品来源复杂，药品质量参差不齐，存在极大安全隐患。

药监、公安、卫生等部门对通州重点地区的黑诊所进行查抄

完善立法，多措并举

行政执法工作仍是治理打击“黑药店”、“黑诊所”不可或缺的部分，相关部门应积极完善有关立法，要加大对多次取缔仍屡教不改的“黑诊所”经营者追究其刑事责任的力度，放宽执法条件，降低追究刑事责任的门槛，不能只有致残、致死才追究刑事责任。要完善流动人口和出租房屋管理的立法，加强对流动人口和出租房屋的管理，出租房屋是“黑诊所”、“黑网吧”、“黑职介”等违法行为赖以生存的场所，已形成一种社会现象。

要根治“黑药店”、“黑诊所”这一城市顽疾，不能一味关门取缔了事，而是应当切实满足外来流动人口等弱势群体就医用药需求，建立适应该类群体的、便利、周到、廉价的就医用药环境体系。可以考虑延伸社区医疗卫生服务范围，适当放开医疗市场，让有资质的民营医疗机构进入，从改善服务态度、简化就医手续等方面着手，弱化“黑药店”、“黑诊所”对外来务工人员等弱势群体的吸引力。对那些持有家乡医师执业资格或医学院校的毕业证书的“黑诊所”的经营者建立在京考核注册、培训的绿色通道，对符合执业资格的，引导他们改善医疗条件，合法经营。