关于非税收入预算管理问题的探讨

陕西省咸阳市秦都区财政局 王创柱

我国的政府收入一直以来按照预算管理的方式进行划分，将地方政府的收入分为预算内管理和预算外管理，习惯性地将税收融资的政府收益或类似于税收的收入划分到预算管理当中，而对收费、罚款、基金等收入，则划分到预算外管理，并由此来界定各部门对资金的支配使用权。但随着经济体制改革和市场经济社会化发展趋势，政府收入与政府职能对应的客观要求，2004年10月，我国政府遵循财务预算完整性原则，将政府的非税收入纳入预算管理，对政府资金进行统一管理。因此，加强政府非税收入的预算管理，有助于政府建立起符合市场经济体制的收入预算管理体系，促进非税收入的不断规范。

一、非税收入预算管理的现状分析

(一)非税收入的预算管理范围

我国原有的非税收入预算管理制度的收支科目，是与计划经济体制下的政府财政收入职能相适应的，已无法适应时代发展的客观要求，不能真实地反映政府财政收支活动。同时，也不符合国际政府收入管理的惯例，不能提供客观的政府收支信息。为此，2007年我国政府正式全面实施政府收支分类改革，将“非税收入”科目纳入预算管理，彻底改变原预算管理的缺陷，从而真实全面地提供政府经济活动。其科目下具体包括：政府性基金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、专项收入、彩票资金收入、国有资本经营收入、国有资源有偿使用收入、其他收入。

(二)非税收入的预算管理方式

目前，我国政府非税收入纳入预算管理方式主要分为三类，分别为一般预算收入、专项收入、基金收入。一般预算是指政府日常活动的预算收支，分为预算收入和预算支出两部分。预算收入将全部缴入国家金库存储，支出则由国家财政划拨使用。预算收支情况需向本级人民代表大会报批，并对收支结果向社会公布。非税收入中实行一般预算管理的科目类别主要包括行政事业性收费、罚没收入、国有资源有偿使用收入等。专项收入名义上也属于一般预算管理的一部分，但其处理方式比较特殊。专项收入的支出与收入是相挂钩的，不能用于其他一般性的预算支出活动。专项收入主要包括：排污费收入、水资源费用收入、内河航道养护费收入、公路运输管理费收入、水路运输管理费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入等，这类专项收入的用途范围，必须严格按照规定用于专项支出活动。基金预算收入需全额上缴给国库，先收后支，专款专用。各级政府的基金预算收支需单独编制报表审计，基金预算要求自我平衡。

二、非税收入预算管理中存在的问题

自我国将非税收入纳入预算管理，完善公共财政预算体系，规范政府财政收支行为等工作取得成效，但由于预算管理的形式多样，同时，政府监督约束力度不够，相关的法律环境还比较欠缺，没有真正地形成综合财政预算管理的有效机制，非税收入的预算管理仍存在一些问题。

(一)部门预算机制不完善，尚未形成非税收入综合预算体系

目前，我国的部门预算管理体系还不健全，表现在未建立起科学规范的非税收入综合预算。对纳入预算管理的非税收入要求全部上缴至国库，同时，应部门预算管理改革的要求，部门的预算管理范围要将单位所有的收支纳入预算，编制综合预算，但受预算管理机制等因素影响，上缴的非税收入虽已设立专门的账户管理，但仍由部门使用该类资金，并且未纳入部门的预算编制。尽管预算外资金已纳入到部门预算，但很多预算外资金未与预算资金统筹安排，使部门的预算外资金仍游离在财政预算管理之外，没有形成真实完整的综合预算管理体系，降低了预算管理对政府非税收入资金的监管能力。

(二)非税收入支出预算的收支挂钩现象严重，降低预算管理效率

财政部门对非税收入支出预算一直沿用传统的收支挂钩的预算方式，特别是一些自收自支的事业单位在编制预算时，对除政府性基金收入及其他专门用途的专项预算收入之外的纳入预算的收入按照收支挂钩的方式处理，变相降低预算管理成效，削弱财政部门对非税收入支出的管控力度。另外，单位仍存在着一些认识上的误区，沿用过去的“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的管理方式，没有真正做到综合预算管理，存在“明脱暗挂”的问题。

(三)非税收入预算的相关法规和监督机制不健全，缺乏约束力

我国政府对非税收入预算管理政策的制定、预算编制与执行等，还缺少全面细致的法律法规约束，这在一定程度上削弱政府的宏观调控能力，增加财政部门综合预算实行的难度。财政部门预算应该是一个综合、完整、真实的政府财政预算，应既包括预算内资金，又包括预算外资金。但《预算法》中预算外资金等非税收入没有相应的条款约束，造成部门预算和政府预算的口径不一致，使得在编制综合预算时非税收入缺乏相关法规依据。

三、非税收入预算管理的对策研究

(一)完善综合预算体系，增强非税收入统筹安排管理能力

要加强非税收入的综合预算，增强非税收入统筹管理能力。改革部门内部的预算管理职能，将综合预算的思路在政府部门内部推广。各级财政部门在编制财政综合预算时，实现政府税收收入和非税收入的统筹安排，合理制定预算支出的标准，进一步明确预算支出范围和细化预算支出项目；要按照大预算收支平衡的观念执行预算工作，即全面落实政府的非税收入“收支两条线”管理，将部门的非税收入全部核算到单位的收支预算当中，实行统筹安排管理，合理编制部门的综合预算。财政部门应尽快研究确定非税收入预算管理办法，根据经济社会发展的需要，加大非税收入统筹调配力度，通过综合预算编制，保证政府公共财政预算支出的需要。

(二)执行收支“脱钩”，逐步建立非税收入分类预算管理

财政预算部门要逐步摒弃传统的“收支挂钩”预算方式，保证非税收入的收支严格分开，其预算编制符合客观要求和规定。非税收入的分类预算是指按照政、事分开的原则，非税收入在依法征收的基础上，实现其按照各自用途特征进行分类预算管理。对不同用途的专项收入和政府性基金等非税收入实行预算编制和统筹安排的预算方式。对用于公共支出的非税收入要按照收支分离的方式进行，在部门的项目预算中独立编制；政府对社会公共资源有偿使用的非税收入要进行统筹安排；对专项用途的非税收入，在保证收支自衡、专门用途的条件下，依据客观经济事业的建设发展需要，进行单独的编制预算和管理控制。

(三)加强法律法规监管力度，强化非税收入预算约束

各级政府的财政部门要严格执行财政预算相关的法律法规，加快法规制度的建设步伐，健全非税收入预算的监督管理机制，使非税收入依法管理，保证各单位部门能够科学、准确地编制非税收入综合预算。加大对预算管理的监督力度，进一步规范财政预算程序和方法，确保预算结果的真实性、合理性；对非税收入预算当中的违规行为，给予一定的惩处以警示。财政部门要将单位所有非税收入编入部门的收入预算，细化收支科目，全面反映其收支状况，抵制部门预算少报、漏报、虚报等违规行为。财政部门要进一步完善预算编制原则、程序、方法，增强预算编制的透明度。严格执行非税收入预算管理办法，任何部门和单位不得在执行中随意调整预算。加强关于财政预算的法律法规执行力度，强化政府非税收入的预算约束能力。

结束语

随着我国政府财政部门对非税收入纳入预算管理的进程不断深入，其相关的法律法规也将陆续出台，各级政府职能部门要加强对非税收入预算管理的监督和控制，完善政府财政预算管理办法，提高非税收入预算管理的思想认识和法规政策学习，在实际工作中不断实践摸索适合部门或单位的综合预算管理体系。本文描述了我国当前非税收入预算管理的现状，分析了我国非税收入预算管理存在的主要问题，并提出解决预算管理问题的具体对策和建议，以促进政府非税收入预算管理制度不断完善，真正地发挥政府财政预算的职能。

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