浅析农村公路养护资金的筹措与使用

南阳市农村公路管理处 郭雪镇

一、农村公路养护资金的筹措

(一)河南省农村公路养护资金来源的变迁

第一个阶段（2007年以前），以摩托车、拖拉机养路费资金作为农村公路养护资金的主要来源，从资金级别上来说，摩托车和拖拉机养路费都属于省辖市财政的预算外资金。

第二阶段（2007年至2010年），河南省人民政府根据中央文件精神于2006年11月印发的 《农村公路管理养护体制改革实施方案》（以下简称为《实施方案》），对农村公路养护资金的来源进行了重新规定，省级财政从每年的汽车养路费中拿出一定资金，按照每年每公里县道7000元，乡道3500元，村道1000元的标准对已硬化路面进行补助。

随后，国家发展改革委、财政部、交通运输部和国家税务总局于2009年1月1日出台的《成品油价税费改革方案》正式实施。养路费变为燃油税实质上只是国家对资金的筹措渠道进行了更为合理的调整，资金来源并未拓宽。河南省农村公路养护大中修工程省补助资金依然按照2006年《实施方案》的补助标准切块下达。

第三个阶段（2011年以来），2010年7月30日河南省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了 《河南省农村公路条例》（以下简称为《条例》），《条例》在2007年养护体制改革的基础上对省、市养护资金配套标准从以前的每公里定补变为与各级财政同级预算收入挂钩：省本级按照不低于本年度财政一般预算收入的百分之一的比例筹集，省辖市按照不低于市本级本年度财政一般预算收入的百分之一点五的比例筹集。县级人民政府应当将农村公路日常养护资金纳入本级年度财政预算，并随着地方财力的增长，逐年加大资金投入。这一变化实质上改变了以往养护资金按照征收数额的多寡进行筹集的模式（燃油税的分配标准实际主要参考的还是征收体制下的实际征收数及相关比例）。将养护资金列入同级财政预算，确保了资金来源的稳定性；将养护资金筹措数量与建设里程挂钩，变为与财政预算收入挂钩，实质上加大了资金的筹措力度。

(二)南阳市农村公路养护资金地方配套部分的构成

南阳市地处河南省西南部，总面积2.66万平方公里，下辖10县两区1个县级市，2004年以前全市农村公路硬化里程共计 公里，随后经过近四年的集中建设，全市农村公路截至2007年底总硬化里程已达16571.8公里，其中：县乡道3359.2公里，村道13212.6公里。结合河南省农村公路养护资金来源的变迁，南阳市市、县两级的配套资金也在发生相应的变化。

1、市级配套资金

自2007年以来市财政按照《南阳市农村公路管理养护体制改革实施方案》的规定，每年从年度财政预算中安排不低于1200万元用于农村公路大中修专项资金，并随着农村公路硬化里程的增加和财力情况增加投入，来满足农村公路养护的需要。截至2011年市级预算内配套已增长到1700万元，加上其他来源资金，预计2011年市级配套资金将达到2300万元。

2、县级财政配套资金

主要用于农村公路日常养护。2007年南阳市出台《实施方案》中规定县级财政每年按照县道每公里3500元，乡道每公里2000元，村道每公里1000元的标准筹措养护资金，并纳入财政预算，确保农村公路养护资金落实到位，水毁工程资金由县财政另行安排。2011年全市县级财政年度配套总数已达到2827.7万元。

由于河南省2010年出台的《条例》中，没有对县财政配套比例进行明确规定，仅要求纳入预算逐年增长，造成个别县区试图减少南阳市财政局和交通局每年确定的配套基数，这一疏忽在随后河南省交通运输厅下发的《关于落实河南省农村公路条例有关规定的通知》中得到弥补“县区财政政府将农村公路日常养护资金入县（市、区）本级年度财政预算，其标准不得低于省辖市（市、区）政府在农村公路管理养护体制改革中已明确的标准”。

3、乡财政配套资金

在这方面南阳市虽未出台统一的规定，但已有相当一部分县区的乡镇按照一定标准进行配套，资金全部用于农村公路日常养护，以弥补县财政配套资金的不足。

(三)总结南阳市农村公路养护资金筹措方面的主要做法：

1、明确各级人民政府的责任主体地位

2010年《河南省农村公路条例》规定“县级以上人民政府应当将农村公路的发展纳入当地国民经济和社会发展规划，逐步加大政府对农村公路的资金投入，加强对农村公路工作的组织领导和监督检查，促进农村公路持续健康发展。县级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、养护和管理的责任主体，应当组织协调有关部门做好农村公路工作”。只有唤醒各级人民政府的责任意识，才能够促使农村公路“建、管、养”的健康发展。

2、加强筹资制度的建设，重视长远效益

农村公路养护工作是一项长远的工作，仅依靠交通部门每年在各级领导和财政部门之间奔走呼吁，即使争取到再多的资金也只是临时的。只有用制度的形式明确资金筹措标准和来源，才能够确保养护工作持久的进行下去，最大程度延长公路的使用年限，提高社会化效益。2007年出台的《南阳市农村公路管理养护体制改革实施方案》将市、县两级配套资金的数量和标准进行了明确规定；2008年起南阳市财政局、市交通运输局每年都根据全市农村公路列养里程和增长情况，结合《南阳市农村公路管理养护体制改革实施方案》中规定县财政应配套标准，测算出各县年度安排农村公路日常养护资金的基数，以文件形式在各县制定年度预算之前予以下发，进一步确保了县及配套的足额到位。

3、采取奖罚分明的考评制度

自2007年开始，南阳市人民政府组织了一年一届的农村公路“通达杯”竞赛，该竞赛半年进行一次，年终总结表彰，对各县区农村公路建设、养护、管理等方面进行全面考评，考评结果向社会进行公示，并与县区政府的年度工作考评挂钩。竞赛的一项重要指标就是：县财政是否按照年初市财局市交通局要求的配套基数，将养护资金足额列入财政预算，并按时足额进行拨付。

4、充分发挥人民代表大会的监督职能

以检查《中华人民共和国公路法》和《河南省农村公路条例》贯彻执行情况为契机，加大对县财政配套资金到位情况的检查力度。

二、资金的使用方面

南阳市农村公路养护资金的使用大致经历了三个阶段：

第一阶段（2008年以前），基本沿用摩托车、拖拉机养路费收支计划的形式，对养护资金的使用进行规定。在这一阶段，由于养路费资金数量每年都因征收情况存在变化，以及和农村公路管理机构人员公用经费分割不清，造成养护工程的计划比较笼统，实施起来弹性较大。

第二阶段（2008年—2009年），根据《南阳市农村公路管理养护体制改革实施方案》中的相关规定，南阳市农村公路管理处每年都根据省、市养护资金总量、各县区管养里程，公路损坏程度的实地勘察结果和上年度养护工程目标完成情况，编制农村公路省、市补助资金建议计划，报南阳市交通运输局审批后实施。该计划是从农村公路的养护需要出发，主要包括：中修工程、养护中心站建设、养护机械购置、安保工程和预备费等多个方面的内容。

第三阶段（2009年以后），该阶段在稳定保持第二阶段成果的同时，进一步对县乡财政配套的日常养护资金进行规范管理。在首个养护大中修使用计划刚满一年之际，南阳市农村公路管理处迅速总结经验和不足，将养护资金使用原则从以前的“撒胡椒面”，逐步向“以点带面”发展，创建了一批文明示范路和养护示范乡镇；并出台了《养护大中修资金拨付规程》、《大中修工程开、竣工验收制度》和不定期暗访巡查制度。

2011年又出台了《关于进一步加强农村公路养护筹措、管理、使用的通知》，通知中对县级配套资金提出：每年年初应由农村公路管理所制定日常养护资金支出概算并报市农村处备案，概算应按照县、乡道路养护工工资标准，结合列养里程确定出每条道路的直接人工费；同时对养护机械费，标志标牌维修，路边绿化补植、刷白，简易机械燃、修等日常养护工作制定切块概算。

农村公路是我国农村基础设施建设的重要组成部分。搞好农村公路养护工作，是我国最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村目标的重要手段。如何在新形势下不断总结经验教训，积极探寻农村公路养护资金筹措、使用的发展方向，是每一个农村公路管理系统财务人员都应积极思考的问题。