关于完善行政事业单位部门预算的思考

深圳市南湖街道办事处 郑文飞

关于完善行政事业单位部门预算的思考

深圳市南湖街道办事处 郑文飞

实行部门预算是我国建立公共财政框架的基本要求，也是财政管理体制改革的主要内容之一，尤其是行政事业单位要发挥表率作用，切实推进实行部门预算管理体制。本文分析了行政事业单位部门预算管理现状，总结了实践过程中存在的主要问题。继而提出一些对策建议，意在帮助行政事业单位贯彻高效的部门预算管理，提高行政管理效率。

部门预算 行政事业单位 财务管理

部门预算，简单地说就是各个部门都编制本单位的预算，并且该预算由本部门本级及其所属各单位的职能机构预算组成。与传统的预算制度相比，具有更强的综合性，部门及其所属单位的所有收入和支出均纳入预算，加强了对资金管理的严密性；但同时又是一种更加细化的预算体制，各项支出都根据定员定额标准或通过项目分析计算等方法逐一确定，在指导性上满足了部门发展需求，避免了执行过程中出现盲目性。此外部门预算采用的是零基预算方法，在考虑到部门发展支出需求和财政资金规模的前提下，重新确定收支项目数额，从源头上解决了预算规模日益膨胀而支出效率低下的问题。

一、我国行政事业单位部门预算管理现状分析

1、部门预算管理意识淡薄，制度建设流于形式

当前，行政事业单位还普遍存在一种错误的思想意识：部门预算只是财务部门的一项技术业务工作，无需其他职能部门的参与。单位领导预算管理意识的错位，直接影响了单位全体推行部门预算管理的积极性和有效性。由于缺少其他部门的配合与支持，财务部门编制部门预算收集不到充足的数据，缺乏制定依据，勉强编制出的预算失去了应有的指导价值，制度内容流于形式，没有解决实际问题，也使部门预算的地位和作用受到质疑，更加打击了预算执行的积极性，形成恶性循环。

2、未设置专门的预算管理组织，预算方案质量低

很多行政事业单位认为资金来源于财政部，其使用效率有财政部在监督，本单位就无须花费力气管理资金的收支，于是对预算管理长期忽略，没有派专人、独立的部门进行管理，大多是某几个财务人员兼职，业务较繁忙时套用以前的编制格式，敷衍了事，其运行效果与其他性质的企业相比也存在很大的差距。最突出的就是预算编制极其仓促。我国部门预算的编制程序是从国家到地方再到基层。在这种编制体制下，最终由基层财政局留给基层单位只有几个星期的编制时间，基层单位在有限的时间内既要熟悉预算编制的政策和要求、掌握预算编制内容，又要完成政府要求的相关专业软件操作，无暇顾及预算质量，很多都是照抄去年的预算，应付上级部门，导致预算编制的随意性大，缺乏充足的依据，进而影响部门预算的执行。

3、预算编制基础工作不扎实，编制方法不合理

首先是制度规定缺乏实践可行性。我国部门预算改革要求各单位在上一财政年度开始不久，就着手编制下一个财政年度的预算。而编制单位下一年的发展规划和资源使用情况，一般要到上年末通过总结当年的运营状况甚至新一年开始后才能基本确定，这种编制时间的要求使得预算编制没有实际依据，缺乏客观性和合理性。其次，很多行政事业单位编制预算的前期准备工作不到位，很多程序化的数据资料没有提前做好准备，现场取数，影响了预算编制的严肃性和及时性。编制手段落后，仍采用基数法，缺乏合理的定额标准，没有切实地根据单位的发展计划和财力进行科学预测。

4、预算执行不严肃，非税收入管理不严格

预算方案执行不严肃，一方面是因为预算编制环节的缺陷，不合理、不科学地预算方案在执行上肯定会出现很多问题，影响到执行效率。另一方面是因为部门预算管理制度的不完善：预算管理权责不明确，出现的问题和违规现象没有及时、有效的解决对策和惩罚措施，预算的刚性约束不强。对应纳入预算管理的行政事业性收费也未按规定办理，由单位自主决定欠缴、缓缴和免缴，使国家资产损失严重。对基层财政中允许行政事业单位保留的部门预算外的机动经费，缺乏统一的管理标准和制度规范，有时会出现开支的随意性或超支情况，影响了国家财产的安全性。

5、部门预算监督不力，缺乏绩效评价体系

首先，我国目前关于预算管理的相关法规亟待加强建设，仅依靠《预算法》和《预算法实施条例》远远满足不了现代预算管理需要，很多实质性问题长期得不到解决，一定程度上限制了我国部门预算改革的步伐。其次，预算监督机制难以发挥实效。由于行政事业单位归属上的特殊性，其向上级管理机关提交的预算报告的详细内容是绝对保密的，仅为本部门内部、财政、人大所获悉，还不具备向社会公开的条件，其透明度与国际上推行的“参与式预算”相比，有很大的差距，这也容易引起社会的质疑，引发一些矛盾。第三，对预算执行后期的考核与评价是众多单位都忽略的一项工作，预算与决算差异程度有多大、原因何在、如何解决并优化无人问津，失去了预算管理的真正意义。

二、提高行政事业单位部门预算管理效率的对策

1、强化单位各层级部门预算管理观念

首先需要单位领导改变观念，加强与财政部门的沟通与交流，真正领悟财政部部门预算改革精神，深刻认识部门预算的重要性，把部门预算工作当作核心工作之一来做，树立部门预算工作的权威性。其次，还要转变基层单位对部门预算的认识。通过宣传教育、干部培训、技能指导等手段，提高其参与部门预算的意识和能力，使单位整体形成良好的全力推进部门预算改革的氛围，保证部门预算管理的顺利进行。

2、健全职能机构，提高预算编制质量

部门预算是一个系统性的工作，从最初的预算编制，到预算调整、预算的决算及考核，都需要按照严格的工作流程进行，要有专业的技术人员操作，所以组建健全的职能管理机构是完全必要的。即使是受条件的限制由财政部门兼任，也必须明确独立的职责和权限，保证预算管理的持续性和稳定性。其次，为保证预算工作质量，建议财政部根据我国人大会议召开时间和工作特点，对预算方案的报批时间做出适当的调整；或者参照国外调整预算年度，如美国财政年度是从当年10月1日至次年9月30日，英国和日本的财政年度是4月1日至下一年的3月31日，从而给编制部门预算的部门充足的准备时间，以保证预算编制有科学依据，更贴切部门实际发展情况。

3、严格推行零基预算，建立合理的定额标准体系

行政事业单位要大刀阔斧地推行部门预算改革，采用先进的管理手段编制预算，深入开展部门预算管理。为更好地使用零基预算方法，单位应该组织必要的培训课程，讲解该方法体系，使在职员工能够胜任现代部门预算管理要求。在切实、客观、全面掌握单位现状的基础上，结合政府政策性因素和单位管理发展需要，通过充分的调查论证，制定科学的预算定额，实事求是地编制部门预算，发挥部门预算管理的最大效用。

4、完善部门预算管理体制，管理好预算外资金

规范对预算外资金的管理，对非税收入的处理严格遵照国家规定，降低管理工作的随意性，为保证国家财产安全，严格按“收支两条线”原则统筹安排，清理取消各种不合理的收费项目，并处理好与财政部门的利益关系，降低经营风险，消除利益矛盾冲突，以国家大局为重。除了建立部门预算管理体制外，还应组建其他管理配套措施，以保证预算编制所需数据的全面和及时、预算执行效果的落实。

5、加大预算监督力度，建立绩效评价体系

首先建议修改我国《预算法》，明确各部门的职责权限和需要承担的法律责任，加强人大对财政资金使用的控制权、修正权，保证人大和政府对行政事业单位的部门预算实行最有力的控制和监管。法国对部门预算管理就实行财政监察专员制度和国家公共会计制度的双重检查与监督。财政监督专员是财政部向各部门派驻的，主要负责对预算支出进行监督检查；公共会计监督检查的内容主要是拨款的计算公式是否正确，是否有资金适用该项拨款。这种完善的监督管理体系最大限度地降低了违反行为发生的可能性。我国也可以借鉴国外优秀管理经验，保证部门预算工作的监督检查力度。其次，加强部门预算的公开性、提高透明度，构建阳光预算体系。在不违背政府意志、保证财产安全的前提下，邀请广大群众参与，将涉及公众切身利益的基础项目建设向社会公开，吸纳群众意见、接受群众监督，提高部门预算的客观性和有效性。此外，为保证部门预算的最终管理效果，还应建立绩效评价体系，通过严密的制度体系建设，明确绩效评价的范围、对象和内容，设计科学的评价指标体系，并对考核结果及时公布，针对结果采取适当处理措施，优化完善整个部门预算管理工作。

[1]石琪琪.提高部门预算编制质量的建议.中国财政，2008;8

[2]邓凤姣.基层央行部门预算执行中的问题及建议.湖北成人教育学院学报，2010;5

[3]刘晶璐.借鉴国外经验完善我国部门预算项目支出绩效评价机制.管理观察，2010;3