中国住宅合作社的发展变迁与现实思考

2011-10-08王思锋金俭

理论导刊 2011年9期

王思锋金俭

摘要：在住房价格居高不下、公民住房保障困难重重的现实语境下，被视为中国住房保障供应第三条路径的住宅合作社受到全社会的普遍关注。20多年的历史发展证明，住宅合作社在我国并没有发挥其应有的社会效果，中国住宅合作社的生存和发展面临诸多困境，其根源不仅在于立法的缺失，更是各种团体利益捆绑的结果。完善房地产市场调控，保障公民居住权利，应当肯定和鼓励住宅合作社制度的发展。通过住房立法完善住宅合作社法律制度是当前亟需解决的首要问题。

关键词：住宅合作社；合作建房；住有所居；住房保障

中图分类号：D669.2文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）09-0073-03

住宅合作社属于合作社的类型之一，是一个为其社员提供持续住房的法律组织，归其社员所有并受其控制。我国《城镇住宅合作社管理暂行办法》规定：住宅合作社，是指经市（县）人民政府房地产行政主管部门批准，由城市居民、职工为改善自身住房条件而自愿参加，不以盈利为目的的公益性合作经济组织，具有法人资格。住宅合作社具有典型的非盈利性特征，旨在通过社员集资合作建造住宅，改善合作社社员的居住条件。然而，从我国实际来看，住宅合作社的生存和发展却因处处受限而一直处于极为艰难的境地，在改善公民居住条件、实施住房保障的过程中，并没有充分发挥其应有的作用。在我国当前住房保障背景下，组建住宅合作社、集资合作建设住房的呼声越来越高。因此，全面回顾我国住宅合作社20年的发展变迁，认真分析其面临的困境与出路，对于缓解我国住房保障压力、改善居民住房状况具有重要的现实意义。

一、中国住宅合作社20年发展历程回顾

从1990年我国住宅合作社制度的初步建立至今，随着国家经济形势和住房政策的发展变化，我国的住宅合作社先后经历了建立与发展、逐步走向衰落、发展停滞等不同的历史阶段：

1.1990年—1997年：住宅合作社制度的建立与发展时期。住宅合作社在国外已经有200多年的历史，有文字记载的最早的住宅合作社是1775年于英国伯明翰成立的互助性建筑社团。[2]中国的住宅合作社制度发展较晚，1986年，上海市成立了第一家住宅合作社——“新欣住宅合作社”，开创了我国住宅合作社发展的先河。此后，北京、天津、沈阳、武汉、昆明、包头、长春、哈尔滨、南京等地相继组建了不同形式的住宅合作社。但是这一时期成立的住宅合作社由于缺乏法律依据而受到广泛质疑，发展较为缓慢。1990年，陜西省铜川市发布实施《铜川市住宅合作社暂行办法》（铜政发［1990］122号），这是我国首次明确规范住宅合作社的地方规范性文件，在我国住宅合作社制度的发展过程中起着具有标志性意义。1991年12月31日，国务院住房制度改革领导小组颁发的《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》第6条规定：“各地政府应大力支持单位或个人的集资、合作建房，特别是结合‘解危、‘解困进行的集资、合作建房。计划、金融、财政、税收、城建、规划、土地等有关部门应该积极配合、支持，通过减免税费等扶持政策，努力降低建房造价……除指令性计划安排外的住房建设外，对个人集资与合作建房的部分可以不受规模的控制，实行指导性计划。”该意见明确肯定和鼓励单位或个人的集资、合作建房。1992年2月14日，国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局联合颁布了《城镇住宅合作社管理暂行办法》，详细规范了住宅合作社的设立、类型、管理以及合作住宅的建设、产权登记、维修、管理等，该《办法》的颁布标志着我国住宅合作社制度的正式建立，这是我国首部也是目前为止唯一一部以立法的形式明确规定住宅合作社制度的规范性法律文件。1994年7月18日，国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，再一次明确了国家对合作建房和住宅合作社的鼓励与支持态度：鼓励集资合作建房，继续发展住宅合作社，在统一规划的前提下，充分发挥各方面积极性，加快城镇危旧住房改造。[3] 《城镇住宅合作社管理暂行办法》和相关政策的实施，极大地推动了我国住宅合作社的发展，至1997年全国已有住宅合作社5000多家，遍及全国20多个省市，约150万个家庭参与了这种合作建房方式。[4]住宅合作社这一组织形式在我国各地得到广泛发展。此外，北京市人民政府于1992年5月30日颁布了《北京市城镇住宅合作社管理办法》，大力推行住宅合作社制度，先后建立了40多家住宅合作社，成为地方住宅合作社制度发展的典范。

2.1998年—2002年：住宅合作社制度的衰落时期。从1998年开始，我国正式进行住房分配体制改革，要求停止住房的实物分配，逐步实行住房分配货币化。从此，我国的住房分配制度逐渐由福利分房走向市场化供应。稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度成为当时住房体制改革的指导思想。随着我国住房建设和住房市场经济的快速发展，特别是商品住房供给的大量增加和我国住房制度改革重点的转移，各地住宅合作社的发展出现了逐步下滑的趋势，到2002年，其数量已不及90年代初的一半，住宅合作社的发展事业趋于衰落。[5]但是，这一时期的住房政策对集资建房和合作建房仍然是肯定的。[6]

3.2003年—2010年：住宅合作社制度的停滞时期。自2003年开始，国家相关政策文件中几乎没有关于“住宅合作社”制度的任何正面表述和规定，而是对集资、合作建房逐步进行限制。2003年8月12日，国务院（国发[2003]18号）文件规定：集资、合作建房是经济适用住房建设的组成部分，其建设标准、参加对象和优惠政策，按照经济适用住房的有关规定执行。任何单位不得以集资、合作建房名义，变相搞实物分房或房地产开发经营。[7]2006年，国务院办公厅（国办发［2006］37号）文件进一步规定：严格规范集资合作建房，制止部分单位利用职权以集资合作建房名义，变相进行住房实物福利分配的违规行为。[8]2006年8月14日，建设部、监察部、国土资源部联合发布（建住房[2006]196号）文件规定：一律停止审批党政机关集资合作建房项目。严禁党政机关利用职权或其影响，以任何名义、任何方式搞集资合作建房，超标准为本单位职工牟取住房利益。[9] 2007年国务院（国发［2007］24号）文件对集资合作建房有所放松：单位集资合作建房只能由距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合城市规划前提下，经城市人民政府批准，并利用自用土地组织实施。但同时又规定，各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房，任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房，单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售。[10]从以上政策文件来看，2003年至2007年，国家对集资、合作建房基本上采取的是严格限制的态度。住宅合作社的数量也在迅速减少，以北京为例，截至2005年，住宅合作社的数量已经锐减至10家，而且全为单位型住宅合作社。[11]

虽然集资、合作建房与住宅合作社建房本身有明显的区别，但是，单位通过成立住宅合作社进行集资、合作建房却是住宅合作社发展的一种主要形式，国家对集资、合作建房的限制，在一定程度上使得住宅合作社的发展受到很大的影响。2004年于凌罡发动“个人集资建房”，掀开全国范围内个人集资建房的高潮。此后，上海、南京、深圳、沈阳、温州等地纷纷有人发动召集个人集资建房，媒体也纷纷开展有关个人集资建房的大讨论。通过个人集资、成立住宅合作社成为当时最热门的房地产话题，众多城市人群也因此将拥有住房的梦想寄托于这一住房建设模式。然而，从实践来看，除北京之外，自2004年于凌罡发动“个人集资建房”至今，我国几乎没有住宅合作社集资建房的成功范例。广州、南京、青岛等地纷纷发起的合作社集资建房终因审核不通过、或者被以非法集资名义叫停、或者因拿不到土地而搁浅、或者由于其他原因最后偃旗息鼓。长时间以来，我国的住宅合作社制度形同虚设，住宅合作社的发展基本处于停滞状态，并有逐渐被开发商全面取代之势。

二、基于历史与现实的客观评价与思考

回顾我国住宅合作社的发展历程，可以清楚地看到，我国的住宅合作社在上个世纪90年代初期出现短暂的繁荣之后，便失去了长久发展的生命力。客观地说，我国住宅合作社的出现，顺应了经济发展的要求，为解决城镇住房问题提供了新的解决思路，成为我国建立多层次住房保障体系的重要来源，在一定程度上满足了部分城镇居民的居住需求。但是，这一符合世界合作经济发展潮流的住房发展模式，在中国并没有收到预期的社会效果。20年的发展历程显示：

1.住宅合作社的主体地位不明确。1990年至今，有关住宅合作社的规范性法律文件仅有一部暂行的部门规章，其他政策性文件也只有一些不太明确的原则性规定，住宅合作社的主体地位并没有在全国得到普遍接受和真正确立。地方政府和主管行政机关在住宅合作社的问题上消极对待，或者反对、或者观望。而从世界范围来看，住宅合作社却一直被很多国家视为解决城市居民住房困难的重要形式。英国一贯重视和支持住宅合作社的发展，并拥有世界上最大的住宅合作社——夏利法克斯住宅合作社。在德国，住宅合作社是住宅建房的主要组织形式，合作社建造的住宅占全国新建住宅总数的30.9%。[12] 法国、意大利、奥地利、韩国、日本、印度等国家都普遍支持住宅合作社的发展。国际合作社联盟（ICA）专门设有住房合作委员会，从成立至今，一直致力于指导和推动各国住宅合作社的发展以及国际间的交流与合作。

2.住宅合作社的发展类型较为单一。从住宅合作社的构成来看，绝大部分都属于由部门、单位、行业系统主办的合作社，具有特定身份的人如国家公务员、单位职工才能够加入住宅合作社，而纯粹意义上的完全由城镇居民自愿参加的住宅合作社却寥寥无几。住宅合作社这一能够平等、有力地解决中低收入者住房问题的建房模式在我国变成了一种行业性或单位性的强制建房方式，失去了其自愿、民主的本质。最后，单位主导型的职工住宅合作社合作建房也被实际叫停。

3.住宅合作社尚未充分发挥其住房保障功能。住宅合作社的宗旨在于解决广大中低收入居民的住房困难，但是实践表明，住宅合作社在相当程度上满足了政府公务员、大型事业单位职工的住房需求，中低收入居民根本难以通过加入政府主导型和单位主导型的住宅合作社来实现其居住要求。且由于政策的调整，现有的住房保障结构主要是由普通商品住房和保障性住房两部分构成，住宅合作社集资、合作建房因为政策限制难以发挥其保障功能。从全国范围来看，因为有地方性规章支持，仅有北京的住宅合作社发展状况较好，曾经为改善居民住宅状况发挥了积极的作用。除此之外，其他各地的住宅合作社发展收效甚微。

三、住宅合作社当前面临的生存困境与现实选择

从我国现行法律来看，住宅合作社有其存在的法律基础，它是行政规章明确规定的旨在解决城镇居民住房困难、改善居住条件的重要方式。从我国《土地管理法》、《城乡规划法》、《建筑法》等法律來看，虽然没有直接规定住宅合作社集资合作建房，但也没有明文禁止。但是，随着我国住房体制市场化改革的不断深入，单位、个人集资建房的住宅合作社组织形式逐渐为各种政策所限制。如前文所述，国家房改以来的各种政策，几乎没有对“住宅合作社”制度有任何的正面表述和规定。在《城镇住宅合作社管理暂行办法》规定的几种住宅合作社类型当中，由本系统或本单位组织所属职工参加的系统或单位的职工住宅合作社是住宅合作社的常见形式。单位集资建房或者合作建房曾经为解决职工住房问题起到了积极的作用，但是政府却以各种政策性文件的形式限制甚至是否定这一住宅组织形式，使这种纯粹意义上的住宅合作社仅成为一个法律上的概念，住宅合作社这一美好事物，对中低收入的城镇居民来说只能是空中楼阁。[13]此外，由个人集资建房的住宅合作社形式在我国也缺少生存空间，几乎寸步难行。在实践中，除了上述生存困境，住宅合作社发展还面临法律缺位，监管不力。存在组织形式混乱、住宅建设用地获取困难、合作建房资金短缺等现实障碍，这些问题严重地制约着住宅合作社的发展。可以说，住宅合作社制度的生存与发展已经受到严峻的考验。因而，在住房保障的大背景下，我们必须重新客观地审视这一制度，住宅合作社要不要存在？应该如何发展？这是我们不可回避的重要现实问题。

住宅合作社作为具有特殊功能的企业形态，其和房地产开发公司应该是一对孪生兄弟，共同存在于城市建设、改善居住环境、促进经济发展等社会运动中，二者相辅相成，是一个国家城市化进程中不可缺少的要素。[13] 笔者认为，在全社会普遍关注住房保障问题的背景下，要真正解决广大中低收入人群的居住问题，最终实现“住有所居”的住房保障目标，必须从我国现实出发，肯定和支持住宅合作社的全面发展。

发展住宅合作社，鼓励集资合作建房，在客观上会使其成员购房的成本大大降低，对抑制目前的高房价起到一定的作用，也有利于降低房地产市场泡沫，确保我国金融安全，健全房地产市场宏观调控。同时，住宅合作社是为解决社会弱势群体的住房需求而建立，被视为解决住房问题的第三条道路，不仅可以消除居民因无力购房而引起的社会不满和矛盾，减少社会不稳定因素，还将有利于降低社会财富的不公平分配，缩小贫富差距。此外，从企业自身角度讲，在市场环境下，有住宅合作组织与房地产开发企业竞争，也会促进房地产开发企业更自觉地承担社会责任，促进社会和经济的可持续发展。从这个意义上讲，住宅合作社因其对社会和谐发展的促进作用而应该受到肯定和支持。[14]

从长远来看，住宅合作社方式应当成为增加住宅供应的重要渠道，其存在和发展应是历史的必然选择。我们应该坚持科学发展观，从实际情况出发，认真总结经验教训，在进入21世纪这个新的历史时期，有组织、有计划地组织住宅合作社，发展合作建房，切实解决好人民群众的住宅问题。［15］

四、结语与展望

中国住宅合作社的出现，顺应了经济发展的实际需求，曾经为解决我国城镇居民的住房问题提供了新的解决思路，在一定程度上满足了部分城镇居民的住房需求。然而，从我国住宅合作社的发展轨迹来看，其在上个世纪90年代初期短暂繁荣之后便失去了长久发展的生命力。在中国当前住房保障困难的现实背景下，我们应当顺应世界合作经济发展的趋势，正确认识住宅合作社自身的价值以及对解决我国住房保障的积极意义。住宅合作社应该为我国住宅保障体制改革所肯定和支持，这不仅是缓解当前住房保障困难、保障公民住宅权的现实需求，更是保证中国房地产市场健康运行，促进社会和谐发展的必然选择。我国当前住宅合作社生存和发展的主要瓶颈在于法律规范的缺失。因而，今后住宅合作社制度发展的关键在于加快住宅合作社立法进程，建立完善的住宅合作社法律制度。通过住宅合作社立法，将住宅合作社的性质、法律地位、组织原则以及合作建设住房的条件、程序等用具体的法律制度固定下来。当然，关于立法模式的选择，既可以制定专门的《中华人民共和国住宅合作社法》，也可以在当前立法呼声较高的《中华人民共和国住宅法》中单设一章来规定住宅合作社制度。

参考文献：

[1]庞咏娣.浅析住宅合作社法律地位[J].大众科技,

2008，(9).

[2]李铃.夏利法克斯:世界最大的住宅合作社[J].中国房

地产金融,1995，(4).

[3]国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发

[1994]43号)第26条.

[4]陆介雄，宓明君，李天霞.住宅合作社立法研究[M].北

京:法律出版社,2006:82.

[5]高沛沛.我国住宅合作社法律问题研究[D].中国海洋大

学,2008:14.

[6]国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建