制定《学校法》势在必行

2011-09-24

教育与职业·综合版 2011年9期

随着我国民主与法制进程的加快，如何更好地促进学校的自主发展，并构建起现代化的学校制度和健全的教育法律体系，已成为当前我国教育改革的一个热门话题。

现实生活中，与学校相关的法律纠纷也呈现出越来越多的趋势，然而，至今还没有一部法律能和作为办学主体的学校相对应，因此，不少有识之士纷纷呼吁：尽快制定《学校法》已经成为我国教育改革的当务之急。

朱永新：目前的教育法律体系存在着明显“真空”

全国人大常委

我国现有的教育法律法规主要有：《义务教育法》（1986年）、《教育法》（1995年）、《职业教育法》（1996年）、《高等教育法》（1998年）、《民办教育促进法》（2002年）、《教师法》（1993年）。此外，还有与之相配套的一些行政法规，它们共同构成了我国当前教育法律体系。

《教育法》是教育法律体系中的基本法，作为教育法体系中的“宪法”，规定了国家教育方面的基本政策和大政方针，原则性比较强，对全部教育法律法规起到了统帅的作用。《义务教育法》规定了国家、学校、家庭和学生的权利和义务；《职业教育法》和《高等教育法》规定了职业教育和高等教育发展的基本要求，比较原则性地确定了学校和学生的权利和义务。《民办教育促进法》则是从举办者的角度，为促进民间办学而制定的，调整了民间办学的基本关系，规定了国家对社会和民间办学的基本政策，以及相关各方的权利义务关系。《教师法》则是针对教育者之一的教师制定的，主要规定了各级各类学校中教师的资格要求、教师的权利和义务。

从以上分析我们可以看出，国家与教育者的关系和国家与受教育者的关系以及国家与各级各类学校的关系的法律还是比较健全的，而调整教育者与受教育者的关系、学校与教育者的关系、学校与受教育者的关系的法律法规则显得非常薄弱和欠缺。这样一来，在教育关系的相关领域中，就存在着明显的法律“真空”地带，缺乏明确的法律界定。

因此，从我国目前教育法体系来看，迫切需要制定一部《学校法》，明确规定各级各类学校在教育关系中的地位、作用以及应承担的各种法律责任，调整学校与学生、学校与教师的权利义务关系，把学校权力纳入法律的监督范围，这样，在学生和教师对学校处分及其他管理行为有异议时，就能有明确而畅通的法律“救济”渠道。

从法律上讲，《学校法》的核心问题是要解决学校办学与发展的权利和义务之间的问题，这就要涉及学校与政府、学校与社区、学校与校长、学校与教师、学校与学生等方面的多种教育法律关系。在学校与政府的关系上，核心是学校的独立经营权与政府产权的分离；学校与社区的关系是解决学校功能转变的双向服务责任问题；学校与校长的关系核心问题是学校与校长之间的协约约束；学校与学生的关系则是学校执行教育方针的法律体现。具体来说，应该包括以下几个方面：

一是关于政府对学校的管理权限。二是关于各级各类学校举办的基本条件与相应的法律审批程序。三是关于学校自主发展的权限规定，包括学校与政府之间权利与义务的关系，学校与校长、学校与教师、学校与学生之间等方面的权利与义务关系，需要特别明确学校、校长、教师和学生的权利和义务。四是关于学校的组织设定。五是关于学校的宗旨。六是关于对学校教学、课程设置、质量监控等方面作出规定。七是关于学校的法律责任。

邱连波：重新确立学校、教师、学生的责权和法律地位

民进辽宁省委教育文化委员会副主任

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，高等教育领域内的社会关系与管理范畴也随之发生了重大的变化，高校学术权力和行政权力、学校与教师、学校与学生、教师与学生之间，正在产生着大量的民事关系和新型的权利义务关系，这就要求法律的保护和法制规范的约束，这也是目前教育法律体系相对薄弱或缺位之处，而要维护学校教育关系中主体的各自合法权益不受非法侵害，督促各个主体履行自己的义务，法律必须要介入。

高校三大任务（教学、科研和国际交流）的顺利完成，都要求高等教育的运行机制必须与国际接轨，按照世界贸易组织教育服务和知识产权贸易规则行事。高校发展的新特点、新趋势则要求要有新的法律介入，以规范高校内、外部管理体制，确立各教育主体间的法律关系，建立完善的运行机制和制约机制，使高等教育步入法制轨道，逐步实现从“人治”管理到“法治”管理的转变，推进高等教育事业的改革和发展。

吴正德：依法治教是对依法治国的必要支撑

四川省政协副主席、四川电子科技大学副校长

接纳外资开发教育行业，是我国加入ＷＴＯ的承诺之一。国外投资者很看重中国在教育方面的法律是否能保证其所投资金的安全。如果中国履行承诺，允许外资进入作为第三产业范畴的教育业，那么现实的情况是，我国缺少一部类似《公司法》那样规定了投资者、教育者、受教育者关系、保障了各方权益的法律；缺少一部规定了申请、审批、登记、设立学校和学校运作的法律。依法治国需要依法治理各个行业来具体体现，而依法治教正是对依法治国的必要支撑。所以，《学校法》不仅是教育内部的一个普通法律，它还必将会对个人、社会、国家方方面面带来不可替代的作用和影响。

李伟涛：现代学校制度建设呼唤《学校法》

上海市教科院普教所政策研究室主任

在上位的教育基本法作为前提下，欧美和日本等教育法制发达国家，一般都制定了《学校法》或《学校教育法》，它们的经验值得借鉴。就我国学校发展的需要与教育立法的现状来看，在制定《学校法》的过程中，结合我国的实际，可以参照国际上一些《学校法》的精神，思考以下几方面的问题：

第一，《学校法》不仅应该对学校办学自主权作出规定，而且还要对政府的管理权限作出规定，因为只有政府首先真正转变职能，承担起公共服务的角色，学校才可能实现自主发展。日本制定《学校教育法》之后，还专门出台了《文部省设置法》，对政府办学校提出了具体的要求。

第二，要具体规定不同类型学校发展的自主权，体现出各级各类教育的差异和办学主体的利益，只有这样，才能具有更好的可操作性。

第三，在当前我国教育改革与学校发展的背景下，《学校法》应对学校设置、课程教学及其质量监控评估等方面做出具体规定。

第四，应处理好《学校法》与其他教育法规的关系。《学校法》必须遵守《教育法》的基本精神，与《教师法》相一致。《学校法》的目的是“把学校还给学校”，该法应为教育改革服务，保证现代学校自主发展，这是由我国教育改革的背景与教育法制建设的基础决定的。

李希贵：制定《学校法》可理顺教育管理体制

国家督学、北京十一学校校长

教育体制改革的根本目的是为了全面提高民族素质，多出人才、出好人才。学校是实施教育体制改革的载体，所以，如果学校育人模式得不到有效的变革，那么，所有的教育改革措施都只能是舍本逐末，甚至是空中楼阁。因此，加快制定《学校法》，已成为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(简称《规划纲要》)的一项重要而又急迫的任务。

从我国教育的目前情况来看，由于长期受传统体制的影响，政事不分、权责不清等弊端已经严重地制约了教育事业的发展：一方面，主管部门怕一放就乱，一些人“婆婆”心态难以改变，难免就要经常对学校具体事务管一管、问一问；可大多数人是不管怕失责，管又不知该管什么。另一方面，学校不知哪些权力是自己的，不能勇敢地迈出一步，去大胆搞教育教学改革。之所以出现这种局面，根本的原因就是政府与学校的权责边界不清，政事不分，管办一体，没有各归其位。如果这种状况不改变，我们这次设计的许多改革设想和提出的各项任务，在实施过程中就会被这一体制“关口”所“梗阻”。《规划纲要》在征求意见稿中提出的要探索“管办分离政校分开”，首要的是“办”，只有“办”的问题解决好了，才能实现真正的“分”。而要解决好“办”的问题，最迫切、最需要的是要加快《学校法》的立法进程，靠法律的作用来破解制度的困境。

制定《学校法》，首要的事情就是要分清政府有关部门和学校的各自责任，理顺教育管理体制。对学校而言，应该清楚地明确政府及其有关部门在学校经费拨付标准、拨款机制、效益监督，学校教师招聘流程、职称评聘，对学校办学质量监管的标准、途径以及校长的管理等方面责任主体。要按照十七大关于加快建立决策、执行、监督体系的要求，加强人大对政府在经费、教师、学校建设、育人环境等关键问题的监督，落实《规划纲要》提出的问责制，强化政府在兴办教育、改善民生中的责任。

要通过制定《学校法》尽快建立学校比较科学的治理结构，重点是广大学校要在经费使用、教师聘任、教学改革、学校安全等方面，实行真正意义上的校长负责制。同时还要按照建立现代学校制度的要求，建立起学校民主管理、民主监督机制。对学校办学的监督除了主管部门外，还要引入相关利益责任方的参与监督，学生和家长、社区代表必须在学校监督方面发挥各自应有的作用。

链接

韩国《学校法》节选

1. 教育的自主性和中立性

教育的自主性（教育基本法第5条）

国家和地方自治团体应保障教育的自主性和专门性，应制定符合地方实情的教育实施政策并加以实施。

学校运营的自律性应受到尊重，教职员工、学生、家长及地方居民等根据法律规定能够参与学校治理。

教育的中立性（教育基本法第6条）

教育应为教育本来的目的尽其所能，不能被任何政治的、党派或为传播个人思想的帮派所利用。

在国家或地方自治团体设立的学校中不得进行某种特定的宗教教育。

2.学校和教师（教授）的关系

作为教育当事者的教师（教育基本法第14条）

在学校教育中教员的专业性受到尊重，教员的经济、社会地位受到优待，其身份得到保障。