我国土地出让金规范化管理研究

白宇飞

(北京第二外国语学院国际经济贸易学院，北京 100024）

我国土地出让金规范化管理研究

白宇飞

(北京第二外国语学院国际经济贸易学院，北京 100024）

土地出让金管理是我国公共财政管理的一项重要内容。目前，由于地方政府财权和事权不对等等原因，我国的土地出让金管理较为混乱，并在一定程度上扰乱了正常的社会经济秩序。加强土地出让金收入管理，使之进一步规范化的根本路径在于深化财政体制改革，树立科学的政绩观;科学制定城市用地规划，严格土地审批制度;实行全额预算管理，细化资金使用方向。

土地出让金;规范化;管理制度

土地出让金是国家将土地所有权在一定年限内出让给土地使用者而获得的土地收益。简单地说，土地出让金就是若干年土地使用期的地租之和［1］。近年来，随着土地出让面积的不断扩大，土地出让金已经成为我国财政收入特别是省级以下地方政府财政收入的一项重要来源。土地出让金收入的快速增加，一方面对于加强地方财力，加快地方经济建设起到了积极的促进作用;但另一方面，由于管理使用效率较低，也在一定程度上引发了相当严重的社会经济问题。如何规范土地出让金管理，已经成为各级政府和相关职能部门亟需解决的一个现实问题。

一、现阶段我国土地出让金管理的主要问题

1．土地出让金收入膨胀过快，异化了地方政府公共收支体系，严重侵害了税收的主导地位 一般而言，在市场经济较为发达的西方国家，税收收入占财政收入的比重在80%以上。实践证明，也只有税收收入占据绝大多数的份额，才能建立一个健康、合理、有序的政府公共收支结构，保障政府公共收支的稳定性和持续性。而据相关数据显示，当前我国一些地方政府的收支结构中，土地出让收入已经占到30%，甚至是40%以上［2］。土地出让收入比重的攀升，必然引致税收收入份额的降低，弱化税收在地方财政收支结构中的重要性，导致税收主导地位的边缘化，不利于地方公共财政体系的长期建设。

2．地方政府过度依赖土地出让收入，间接诱发经济过热 用计划经济的手段低价征地，再用市场经济的办法高价卖地，这在地方政府出让土地过程中早已是公开的秘密。征地与卖地之间的高额利润诱使着地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔，随着“倒地”收入越来越多，其在地方财政收入中比重不断上升，地方政府的兴趣愈加浓厚，对“倒地”的依赖性不断增强。不断的“倒地”推动地价成本不断上升，进一步推动房地产市场价格的快速增长，而房地产价格的上涨自然使得地方政府“倒地”的收入增加，地价成本再上升，房价再进一步上涨，进而拉升钢材、水泥等原材料价格，带动钢材、建筑等行业的快速增长，多行业的快速增长，直接吸引大量民间资本和金融资本进入房地产市场，最终诱发经济过热。

3．大量土地无序出让，造成土地资源开发泛滥 在目前的土地批租制度下，由于缺乏有效的土地管理长远规划和监督机制，单届政府往往热衷于眼前利益，导致了土地批租无序和土地开发的低效率。更严重的后果在于，由于土地储备资源的有限约束，过度的土地出让压缩了以后届期政府和居民进行城市建设和开发的空间。随着土地使用权出让规模的不断扩大，各级地方政府供给土地的潜力不断缩小，在可预期的将来所获得的卖地收入不能得到持续保障，地方政府又不可能摆脱对土地出让金依赖的情况下，地方政府极有可能会把邻近城市的农业用地，通过各种办法预征后纳入到城市发展土地储备，然后进行出让，进而造成土地资源开发泛滥。

4．土地出让金盲目使用，造成了严重的代际不公 由于土地出让金可以理解为一定年限的地租折现总和，因此，可以认为单届政府所获取的土地出让金，实际上是一次性预收了未来届期政府的土地收益。那么，在土地资源有限的前提下，为了保证未来届期政府的土地收入不被侵犯，现届政府就不能够将其所得到的土地收益全部用于当期建设。然而，我国目前的现实情况却是地方政府在获得土地出让收入后，常常急于使用，并“保证”在任期内将所有出让收入支配完毕。毋庸置疑，这种土地收益行为的短期化，无异于寅吃卯粮，其实质是透支了以后届期政府的支出能力，损害了后代居民的公共利益。

5．对失地农民补偿欠妥，有损社会和谐 现阶段，我国对被征地农民的补偿大多是采用货币化的方式一次性完成，缺乏对农民生存、生活的长远考虑。对于绝大多数没有文化、缺乏一技之长的农民来说，失去土地就等于失去了生活收入来源，只能靠吃征地补偿款的老本生存，老本吃完了，他们的生存就会受到威胁，不仅自己的生存受到威胁，关键还会波及后代的生存。即使是进城务工的农民，由于缺乏专业知识和相关培训，从事的也往往是简单初级工作，面临着随时失业的可能，相比城镇工人来说，城镇工人失业后可以享受社会保障，这些农民工失业后就彻底被社会“抛弃”了。

二、造成上述问题的深层次原因

(一)地方政府财权、事权不对等是现实原因

1994年，国家为了提高中央财政收入占全国财政收入的比重，规范中央与地方财政分配关系，进行了分税制财政体制改革。分税制改革的一项明显结果就是中央政府财政收入较之前大幅增加，在全国财政收入中比重逐年上升，如表1。事实上，在中央政府提高其占全国财政收入比重的同时，省级政府在中央集权的基础上，也对共享收入和地方固定收入进行了再分成，即对市、县财力进行再分成，提高省级财政收入占全省财政收入的比重［3］。随着中央和省两级财力的增强，市、县财力不断缩减，加之地方政府职能尚未完全转变，包揽事务过多，地方财力普遍出现困难，在无权批准建立新税种、调整税率和税基，无权发行债券增加政府收入的情况下，卖地创收成为地方政府的不二选择。

表1 中央与地方财政收入占全国财政收入比重情况

(二)官僚思维是内在根源

如果说地方政府财权与事权的不对等是引发上述诸多社会经济问题的现实原因或体制性因素，那么更深层次的原因则应归咎于现今部分地方政府官员的官僚思维。为了更好地分析地方政府在出让土地过程中的动机与思维，在这里引入公共选择理论。公共选择理论将政府看成是官僚的集合体，以地方行政长官为代表的地方官僚群体在任职期间，除了完成诸如治安、教育、税收等主要行政考核指标外，通常还会花费巨大心力思考如何掌握更多的政治资源和经济资源，以实现更大的经济规模和更快的经济增长指标，向上级行政长官展现更高标准、更高质量的政绩工程和形象工程，以期实现自我职位的升迁。为了实现这些目标，仅仅依靠国家财政预算体制核准的税收收入显然远远不够，这就自然引发了行政官僚的创收动机:即依靠手中的行政权力和代为管理的国有资源来筹措资金。

(三)低成本、高收益的“倒地”模式是刺激因素

当前，我国土地资源的所有权虽然属于国家，但实际土地出让的过程之中，地方政府是绝对的行为主体，各级地方政府通常只需付出少量成本就可以获得大量土地资源的处置权，有时候甚至只需要中央政府的土地批文和相关土地管理部门的许可，无须付出任何其他经济成本。地方政府通过计划经济的手段从弱势的农民群体中廉价征地，转而以市场经济的手段高价抛出，从中赚取数目庞大的差价收入的“倒地”模式，进一步刺激了地方政府依靠土地支撑本地区财政运转的行为，最终诱发了经济过热，也加剧了土地资源的泛滥开发和低效利用。

(四)土地管理制度不完善、收入分配机制不合理是外在推动力

现阶段，由于我国的土地管理制度缺乏对土地开发和使用额度的长远规划，也尚未建立土地出让收入的中长期管理制度。因此，很难有效地控制和监督每届政府的出让土地行为，也很难有效地规范每届政府土地出让收入的支出方向和分配比例。土地开发的无规划性和收入分配使用的无约束性在一定程度上造成了城市土地资源开发无序、失地农民生存困难的现状，并直接导致了后届期政府和后代居民应得的土地收益被现届政府消耗的不合理局面。

三、规范与完善土地出让金管理的根本路径

1．深化财政体制改革，树立科学的政绩观 我国于1994年进行的分税制财政体制改革，通过多年的运行已经证明取得了很大的成效，不过，由于这次改革的不彻底、体制本身的不规范等原因，也遗留下了中央与地方、地方各级政府之间事权划分不完全明确、财权事权不对等等问题，而这些问题的存在又在一定程度上导致了地方政府对土地出让金的过度依赖。因此，为了更好地发挥土地出让金的作用，摆正其在地方政府财政收支体系中的地位，有必要继续深化财政体制改革:在明确界定中央与地方、地方各级政府之间事权范围的同时，通过适当下放税收立法权限和加大省以下转移支付力度等措施确保地方政府的财权与事权对等，彻底消除制度性和政策性诱因。此外，地方各级政府官员，要牢固树立和认真落实科学发展观，以提高最广大人民的根本利益作为工作的出发点，树立正确的政绩观，拒绝政绩工程、形象工程，摒弃惟GDP论的思想，要重实干、求实效，努力实现经济社会的可持续发展。

2．科学制定城市用地规划，严格土地审批制度 彻底遏制国有土地的泛滥出让，必须科学制定城市用地规划。即按照建设城市规划先行的原则，根据城市发展的总体思路，编制土地利用和土地储备的整体规划;同时，在充分考虑市场需要、地价水平及变动幅度、政府产业政策和土地可供量的基础上，合理确定工业性用地、经营性用地的比例关系，科学制定土地出让的年度计划，进而控制土地出让的总量、结构和进度。另外，为了保证城市用地规划正常落实和有序进行，中央与省级土地审批机关工作人员也需要恪尽职守，从审批环节、审批事项、批准权限、批准方式、报批程序和审查内容等6个方面严格把关、全面卡位［4］。

3．实行全额预算管理，细化资金使用方向 即按照土地出让金“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的原则，将其全额纳入财政预算管理，实现土地出让金收支公开化、透明化。土地出让金纳入预算管理，一方面可以使中央和省级政府从各地区土地出让收入的数额间接了解该地区每年的土地出让规模，并比照各地区的城市用地开发规划，检查其执行情况，进而有效地控制各地区的土地出让审批额度;另一方面可以清晰地了解各级地方政府土地出让收入的使用情况，避免地方政府在土地出让金支出上的短期行为。

具体而言，在资金收入方面，通过彻底清理、取消国土部门的收入过渡账户以及采用“票款分离”方式收缴出让金，保证土地出让收入足额缴入财政;在资金支出方面，则通过设立成本费用专户、专项资金专户和收益基金专户，力求能够清晰、合理地分配土地收益。其中，成本费用专户主要用以核算土地征收、征用、开发过程中发生的如征地补偿安置费、拆迁补偿费、土地测量评估费等各种成本费用;专项资金专户专门用于核算如失地农民及被拆迁居民的生活补偿支出、农业土地开发支出、基础设施建设支出、基本养老保险和医疗保险等生活保障支出;收益基金专户则是从分配公平的角度出发，要求现任政府必须从当期土地出让所获得的收益中划出一部分，作为未来届期政府的发展建设资金。此外，为了保证出让金收入能够被足额地分配到具体支出项目上，尤其是能够确保失地农民的正常生产生活和长远发展，避免出现随意挤占其他项目资金的问题，有必要量化资金分配比例。例如，规定政府每年从出让总收益中拨出20%～30%用于保障失地农民的利益;拿出30%作为收益基金留给未来届期政府支配，并由专门机构进行运作，使其保值升值等。对于失地农民的补偿和安置问题，除去给予失地农民一次性补偿之外，政府还应对其未来的生存发展负责，对于待业在家的农民，有必要为其提供最低生活保障，保证农民的生存权利不受侵害;对于外出务工的农民，政府应为其提供专门的职业技能培训，保证其能够满足相关城镇工作的基本素质要求，同时需要建立农民工档案记录，有效跟踪其择业状态，保证农民工的合法权利权益。

［1］王美涵．土地出让金的财政学分析［J］．财经论丛，2005(4):1－6．

［2］王晓阳．重新审视土地出让金改革—— 一个国有产权和公共财政的框架［J］．当代财经，2007(2):34－38．

［3］朱玉明，黄然．土地出让金管理与土地调控政策［M］．北京:经济科学出版社，2005:59．

［4］易宪容．土地出让金改革需慎行［J］．英才，2006(8):28．

［责任编辑:靳香玲］

Abstract:The administration of land leasing fee is one of the critical contents of the public finance management in China．At present，for some reasons，such as the unbalance between the financial power and authority of office in the local governments，our land leasing fee administration is disordered，which disturbs social economic order to some extent．To reinforce land leasing revenue management and standardize land leasing fee administration，the ultimate way is to deepen the reform of financial system and set up scientific achievement view，to design more reasonable planning of city land use and strengthen land approval system，and to practice whole-budget management system and refine the direction of capital use．

Key words:land leasing fee;standardization;administration

Research on the Standardized Administration of Land Leasing Fee in China

BAI Yu-fei

(The School of International Economics and Trade，Beijing International Studies University，Beijing 100024，China)

F 301．2

A

1004－1710(2011)01－0076－04

2010－06－05

白宇飞(1980－)，男，回族，河北廊坊人，北京第二外国语学院国际经济贸易学院讲师，博士，主要从事财税金融理论与实务研究。