行政传统与行政改革——法国与意大利行政改革的经验与启示

陆海燕

（江苏科技大学 公共管理系， 江苏 镇江 212003）

行政传统与行政改革
——法国与意大利行政改革的经验与启示

陆海燕

（江苏科技大学 公共管理系， 江苏 镇江 212003）

行政传统对行政改革的价值重塑、改革路径选择以及改革效果等都会产生重要的影响。拿破仑行政传统作为欧洲公共行政的四大传统之一，其理念与欧洲近三十年来开展的以新公共管理为模式的行政改革存在一定程度的冲突。法国是拿破仑行政传统的典型代表，意大利深受拿破仑行政传统的影响，这两个国家分别开展了以新公共管理为主的行政改革，由于选择了不同的改革路径，得到了不同的改革效果。其行政改革的经验和教训值得我们思考和重视。

行政传统；行政改革；法国行政改革；意大利行政改革

拿破仑传统是欧洲公共行政的四大传统之一，起源于法国。拿破仑传统的国家被认为是一元的、不可分割的，强调法律、正式规则、一致性。[1]（P129）在遵循拿破仑传统的国家里，政府与高度集权的国家结构联系在一起，通过政治途径任命各类官员，以保证整个政治系统的政策一致性。［2］（P107）虽然这一传统是历史的遗产，但在现代政府行政里仍有着广泛的影响。

20世纪80年代开始，欧洲开展了以新公共管理为主要模式的行政改革。新公共管理强调采纳商业管理理念，以提供更多的公共服务为取向，引进竞争性市场机制，这从一定程度上看是与拿破仑传统相冲突的。如何处理行政传统与行政改革之间的矛盾，值得我们深入思考。特别是遵从拿破仑行政传统的国家，其行政传统与我国有着某种的相似性，了解这些奉行拿破仑行政传统的国家如何突破行政传统的束缚而开展行政改革，对我国的行政改革有着很大的借鉴意义。因此，我们将选取拿破仑传统的典型代表法国和深受拿破仑传统影响的意大利，并以这两个国家的行政改革为案例进行分析。

一、渐进改革：法国的行政改革

法国行政改革采取的是渐进改革，并没有一夜之间通过改变公共服务的法令或中央与地方政府之间的关系来进行改革，而是在较长时间内，对公共行政存在的问题，进行一点一滴的改革，这种改革路径追求改革的稳步推进，政府行政在过去的30年里逐渐发生了变化（见表1）。

表一法国自1981年以来的行政改革[3]（P137）

改革重点之一在于公共部门精简，即国有企业私有化。其中最显著的是法国电力集团（EDF），在同欧盟协商后，开始逐步地向市场竞争开放。重点之二在于自1982年以来的分权化过程。通过一系列法案赋予地方政府在国内事务上更多的权力，将大区确定为第一级行政划分单位，加强地方民主，鼓励地方加强试验以进行一系列公共管理创新。第三个主要变化是2005年到2006年进行的财政预算改革。新预算结构最显著的特点在于引入绩效预算机制，使公共政策更为明确，责任更加分明。第四个主要变化是对公务员管理制度进行改革。由于政府存在高财政赤字，新公共管理改革引入了绩效工资。从整体上来说，公务员对绩效工资制度并不满意，因为它会导致机构之间的冲突或弱化团体精神，而传统的行政文化是要求组织团结和集体行动，并不是强调个人的绩效。

总的来看，法国的行政改革有两个特点。第一，政治结构基本没有改变是法国行政改革的一个特点。法国中央政府依然是政治生活的中心，主要的公共政策仍然是由政府来制定。第二，法国行政改革的另一个特点在于法团主义。团体主义结构既是管理改革的阻碍又是内部杠杆，这是一种法国式的自相矛盾。

二、执行差距：意大利的行政改革

意大利自20世纪80年代起也开始了以新公共管理为主要内容的行政改革，但明显表现出一种“执行差距”：即在由改革法所规定的内容与相应推行的改革工具之间的差距；推出的改革工具与实际利用的改革工具之间存在着更大的差距。[4]（P174）这里以意大利的两个大区的改革为例来进行说明。

伦巴第大区（Lombrady）政府自1996年以来改革的特征是对组织进行连续变革，致力于组织精简，并通过大量的培训活动培育强烈的责任感，以改变组织的价值观。改革措施包括：第一，对组织结构根据事业部模型进行重新设计，每个部门负责一个领域的公共事务，组织单位的数量大量减少；第二，建立一些新部门以加强横向协调（如理事委员会），加强团队工作和内部沟通（通过频繁的会议和对ICT资源的投入来实现）；第三，运行以绩效为基础的薪酬制度。为了使改革方案得以顺利实施，伦巴第大区将管理主义——新公共管理特色——同其它一些要素混合在一起，如强调利益相关者与社会行动者参与决策过程。同时，管理革新的过程伴随着大量的培训活动以及对技术工具的不断投资。

留利-威尼斯·朱利亚大区（Friuli Venezia Giulia Region，简称FVG大区）在2003年的大选后，新政府将机构改革提上了重要议程。改革内容包括以下几方面内容。第一，对组织机构进行重新设计。将地方划分为数量有限的“地区”，由地区经理组成的执行委员会进行管理。第二，对财政规划和预算体系进行重新设计，在国际咨询公司的支持下设计出一个战略规划。第三，经理人员流动率提高，总数量减少。超过三分之一的经理是新聘的，平均年龄大幅度下降。引入以绩效为基础的报酬体系，成立团体评审小组负责地方政府的绩效评估。第四，地方政府引入新的咨询程序。第五，设计出更多形式的标杆，其中“欧盟地区”项目成为组织革新的催化剂。第六，高度关注培训以支持变革过程。

FVG大区管理体系的重大发展与伦巴第大区不同，是在短期内发生的急剧变革。但它与伦巴第大区改革的共同点在于，高层领导持续的承诺（尤其是大区主席和总督导）、一个共同的愿景、革新手段的连续性和相关性，同时伴随着对变革过程的谨慎管理和对管理人员的高强度培训。

三、经验与借鉴

法、意两国以新公共管理为主的行政改革有成功之处也有不足之处，综合来看，有两个主要的因素对两国的改革产生了影响。

第一，行政传统对行政改革的影响。对两国新公共管理改革成效的评析，离不开对起源于法国的拿破仑行政模式的解释。首先，虽然这种传统受到主流的文化、社会以及政治行动者的挑战，但国家集权作为一种团结社会的方法依然保留。其次，法律的权威性，尤其是行政法作为一个独立的主体相对于公共管理的优先性。[1]（P123）再次，将公民视作权利和职责的首要地位（超越公共服务的“顾客”地位）。最后，虽然公共领域的“去优惠”倾向和公共与私营部门雇员流动现象日益明显，公务员作为一个社会团体仍明显区别于其它社会团体。这些是具有拿破仑传统的国家的普遍特征。而这些特征的许多内容与新公共管理的内容是相悖的。如拿破仑行政传统强调行动的一致性，就与绩效管理存在一定冲突。分权受到抵制的原因也是受拿破仑传统的特征之一——国家的集权性——的影响，即使分权已经进行很久了，这一传统依然有深刻的影响。因此，当这一传统同其它因素相结合时，从中央政府到大区政府尤其是地方政府人员的重新配置会变得非常困难。将公民看作“权利和义务首先和最重要”的观点，可能同行政行动中的一致性结合在一起，特别是在对待公民的一致上。这种强调对所有公民进行平等对待的观点会降低绩效的重要性，至少造成了正式宣称的绩效方法与公共官员最深处理念的潜在紧张状态。[5]（P737-770）

第二，社会和政治背景。社会和政治背景可以说是决定改革成败的关键要素，因为管理工具只有适应职业或社会文化时才能获得合法性从而成为真正的工具而不是装饰。而且，价值观也可以解释为什么一些管理变革如公务员“私人化”在有些国家是可能的，但在两国尤其是法国却不管制度如何设计也不可行。即使新公共管理能够适应不同的行政文化，新公共管理也并不是政治中立的，因为竞争、绩效、私有化以及分权是新公共管理的核心，代表着以市场为定位的价值观。而拿破仑行政传统与新公共管理在许多方面是相互冲突的。如在法国，公务员政策被认为是一项社会政策，政府——不管是左翼还是右翼——认为公务员政策是一种多功能的工具以促进向上的社会流动和维持中产阶级（这解释了教育体系的主要作用）、使来自不同国家的移民群体中的年轻人一体化、同失业作战。这种公务员政策的理念同新公共管理理念是完全相对的。

法国和意大利以新公共管理为主的行政改革，虽然成败交织但仍徐徐前进，这也给我们带来一些启示。

第一，改革过程中不能无视行政传统的影响。行政传统虽是历史的产物，但不会随着时代的发展而消失，而是会随着时代的进步继续存在并不断变化，并对行政改革产生影响。如法国的行政改革，并没有因为新公共管理的流行而推翻法国拿破仑行政传统的特征。相反，法国的行政改革却是在与传统不断地适应和调整的过程中逐步地渐进展开，这主要是一种内部过程而不是由政府或公共舆论施压进行的外部过程。因此，在改革过程中，在对改革方案进行设计时，就必须考虑到改革内容与行政传统之间存在的张力。既不可完全否认行政传统，强行推进改革，也不能完全被行政传统束缚而固守不前。

第二，在行政改革过程中，还需要考虑其他的因素。行政传统只是影响因素之一，其它因素，如行为触发器（即政治家和行政领导的连续承诺、一致愿景的存在以及在诊断问题和寻求解决方案时的广泛参与）、单个公共管理组织的管理能力（实际利用管理体系、工具的结果，可以使单个公共部门或组织更容易适应——根据技能、结构、路径、组织文化——组织环境和有能力进行进一步的管理变革）、利益相关者与社会行动者参与决策过程、管理革新的过程伴随着大量的培训活动以及对技术工具的不断投资等，这些因素都会对行政改革产生影响。

自改革开放以来，中国已经进行了五次大规模的行政改革，行政改革的力度和范围不断加大，这些改革取得了一些成绩，同时也存在一些问题和不足。中国传统行政文化长期受中国古代儒家思想、官本位思想和等级、人治观念的影响，呈现出治理中固有的特点。行政改革过程中，中国行政传统与现代改革理念的相容与相悖，中国与西方行政理念的相容与相悖，都是我们在改革中所必须正视和把握的。但从法、意两国的改革中我们也可以看到，在传统与现代的博弈过程中，即使行政传统存在一定的阻碍作用，但只要重视和加强推动方面的因素，行政改革仍然可以在艰难中缓步前进。

[1]B.Guy Peters.The Napoleonic Tradition[J].International JournalofPublicSectorManagement，2008，Vol.21，No.2.

[2]谭功荣.欧美行政传统：概念演绎、要素分析与思维延伸[J].中山大学学报（社会科学版），2007，（5）.

[3]Luc Rouban.Reform without Doctrine:Public Management in France[J].International Journal of Public Sector Management，2008，Vol.21，No.2.

[4]Edoardo Ongaro&GiovanniValotti.PublicManagement Reform in Italy：Explaining theImplementation Gap[J].International Journal of Public Sector Management，2008，Vol.21，No.2.

[5]E.Ongaro.They Dynamics of Devolution Processes in Legalistic Countries:Organizational Change in the Italian Public Sector[J].Public Administration，2006，Vol.84，No.3.

［责任编辑：王慧慧］

D750.31

A

1008-8466（2011）01-0042-03

2010-11-23

陆海燕（1979— ），女，湖北咸宁人，江苏科技大学人文社科学院公共管理系讲师，博士，主要从事政府管理与创新方面的研究。