外源推动与内源融合:经济新区管理体制的创新机理——以天津滨海新区管理体制改革为例

高雪莲

(南开大学城市与区域经济研究所，天津 300071)

外源推动与内源融合:经济新区管理体制的创新机理
——以天津滨海新区管理体制改革为例

高雪莲

(南开大学城市与区域经济研究所，天津 300071)

经济新区和全国的开发区一样，正进入“二次创业”的后开发时代，迫切需要进行新一轮的管理体制创新。体制创新既不能忽视全球化多层次的激烈外部竞争，更应当重视内部的社会文化和公共诉求。因此，应从外源推动和内源融合两个方面来分析新区管理体制改革的“双源机理”。外源方面，应积极融入源于西方并席卷全球的新公共管理改革浪潮;内源上应当重视公共物品和公共服务供给不足与管理成本过高、效率低下的软肋;从未来趋势看，经济新区的管理体制改革应由外源驱动为主导趋向内源融合型的运行体制。

管理体制改革;创新机理;外源驱动;内源融合

2009年11月9日，国务院批复同意天津市调整部分行政区划，撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区，以原3个区的行政区域为滨海新区的行政区域。组建城区管理机构，主要行使社会管理职能;组建功能区管理机构，主要行使经济发展职能［1］。这标志着，继深圳经济特区、上海浦东新区之后，被称为“中国经济未来第三增长极”的天津滨海新区管理体制改革全面启动。

行政区划调整前的天津滨海新区，是一个包括了多重功能区(天津港、天津经济技术开发区、天津港保税区、东疆港保税区以及在建的中新生态城等)和行政区(塘沽、汉沽、大港以及东丽、津南两个行政区的部分区域)的复合型新区。这种复合型并非是一个有机的系统，而是多个区域的松散联合［2］。功能区、港区和行政区各有独立的管理机构和管理体制，在资源使用、市场运作、对外引资方面自行其是，利益冲突和体制摩擦时有发生。作为区内最高管理机构的滨海新区管委会，只是天津市政府的派出机构，在新区的规划、管理、协调等方面缺乏权威性。因此，在2006年滨海新区成为第二个获批准的综合配套改革试点区后，功能区和行政区如何实现协调管理就成为管理体制上的最大掣肘问题［3］。

事实上，功能区和行政区的协调管理问题并不单单是滨海新区这样的经济新区，也是众多开发区和其所在城市或辖区间所面临的问题。特别是经过近些年的发展，开发区正进入“二次创业”后开发时代，已经由单纯的经济功能区转变为城市新区，需要承担起新城区的社会管理和公共服务职能。而这些职能，在体制和机制未能理顺的条件下，大多由所在城市的行政区政府机构实行代管，但行政区的经济力量不足，难以完成开发区的行政管理和公共服务，而开发区的行政力量弱化，新区自身与城市及区域间缺乏强有力的协调机制。因此，从改革的意义上来说，滨海新区以其厚重的“复合型经济功能区”特征而有别于轻车简行的浦东新区和深圳特区，其改革远比浦东新区和深圳特区更具代表性和推广意义。

尽管从形式上看，滨海新区采用了浦东模式，但浦东新区是在原有的一个川沙县基础上改制的，滨海新区还需兼顾原有行政区的体制基础。究其实质，滨海新区的管理体制改革，并非是简单的一合了之。改革向纵深的推进，既不应忽视全球化多层次的激烈外部竞争，更应重视内部的社会文化和公共诉求。基于此，我们从外源推动和内源融合两个方面来分析新区管理体制改革的“双源机理”。

一、外部驱动与内部诉求——新区管理体制改革的影响因素

管理体制的设置，应随内外环境的变化而不断创新。以往的滨海新区是由多个功能区和多个行政区组成的复合体，纳入国家发展战略之后，管理体制改革的新方案如何将复合体内错综复杂的内部诉求与外部驱动有机融合，至关重要。

1．新区管理体制改革的外部驱动因素

(1)全球化的国际竞争推动。经济全球化将全球的各个地区、各个城市都卷入了国际竞争和国际经济的浪潮。为更好地适应经济全球化的需要，20世纪70年代以来，西方发达国家的中央和地方政府开展了一场声势浩大的公共行政改革运动。从英国的“宪章运动”到美国的“重塑政府”;从新西兰的“全面改革”到德国的“苗条国家”，各国纷纷放松行政规制、缩减政府规模，提高行政效率，实行以市场为导向的新公共管理变革。这一变革很快引发了发展中国家竞相仿效，改革迅速席卷全球。作为国家经济发展的新生增长极，滨海新区正以前所未有的态势吸引着来自全球的各项资源。深层次的全球化不仅需要从经济层面进行改革，还需要进行相应的行政管理体制改革，以全方位地应对全球竞争的挑战。

(2)国家、区域和城市的发展推动。全球化和现代化建设的双重进程，对我国的行政管理体制提出了更高的要求。党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革。2008年2月，党的十七届二次全会通过了“关于深化行政管理体制改革的意见”，拉开了新一轮行政管理体制改革的序幕，国务院的第六次机构改革即大部制改革开始实施，同年8月，地方政府机构改革开始启动;2009年3月，天津市的改革方案获中央批准，同年5月，天津市政府新组建的部门相继挂牌亮相，成为继上海、重庆之后推进大部制改革的又一直辖市。

(3)经济新区和开发区的竞争驱动。经过近30年的发展，经济新区和开发区的改革进入到纵深阶段，管理体制改革已经上升到十分重要的位置。2005年6月，浦东新区获批为全国首个综合配套改革试验区，行政管理体制改革首当其冲。无独有偶，2009年5月获批的《深圳市综合配套改革总体方案》也把行政管理体制改革列为首位。在开发区，特别是54个较为发达的国家级开发区，已经不再是单纯的经济功能区，而是成长为兼有现代社会管理和公共服务职能的城市新区，目前也在积极探索如何进行管理体制改革，以适应新功能的需要。这些竞争性的改革都强力驱动着滨海新区进行高层级的管理体制改革。

(4)天津市委市政府的行政推动。1994年，天津市决定开发滨海新区并设立滨海新区领导小组;2000年，天津市成立了滨海新区工委和管委会;2006年，《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》明确天津滨海新区为国家综合配套改革试验区;2009年10月，天津市报请国务院调整滨海新区行政区划，设立滨海新区人民政府，赋予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。这种舍弃行政权力，打破行政壁垒的主动放权，无异是行政管理体制改革的重大突破。

2．新区管理体制改革的内部诉求

新区采取何种类型的行政管理体制，以及在何种条件下会进行创新性制度安排，除受外部因素影响外，更与新区自身的地方社会资本、新区整体利益、公共产品和服务的供求状况密切相关。

(1)多元的地方社会资本驱动。新区的管理体制改革很大程度上受当地社会资本的影响。广义而言，社会资本是指一个区域长期累积形成的一系列密切的正式和非正式关系网及组织框架，包括微观和宏观层面的个人、家庭、企业、政府部门和非政府组织等［4］，承载着本地传统的文化心理，行为、观念和居住习惯，是该区域的凝聚力、认知力和共同意志的社会纽带。斯蒂格里茨认为，社会资本既包括了管理者通过其自身的管理风格、动机和支配权、工作实践、雇佣决定、争端解决机制和营销体系等发展起来的组织资本，同时还有助于降低交易成本，提高本区的声誉［4］76-77。一般而言，改变正式的组织结构容易，改变与其组织结构相适应的人们的行为、观念却比较难。不少研究表明，社会资本的形成历史限制了各区域间制度移植的可行性，要想将一个地方的社会资本复制到别处相当困难。滨海新区的地方社会资本是一种力量多元的结构。天津开发区和保税区开发开放较早，力度和成就也最为突出，积累了深厚的开放型外资外贸实力，也积累了相应的雄厚社会资本，人们在思想意识、生活习惯、文化教育、休闲娱乐等方面都更为超前。天津港以国有石化、炼油、港口运输等产业为主，拥有雄厚的国有社会资本。塘沽区、汉沽区、大港区、东丽区和津南区则是传统的行政区社会文化。这种社会文化资本主导下，新区的招商引资出现无序竞争。功能区拥有财力优势，行政区拥有土地资源，但两者并不能互通有无，造成土地、资金、人才、技术等生产要素流动不畅，影响了新区的整体竞争力。除了滨海新区所辖的国家级开发区外，天津市还有25个市级开发区和百余家乡镇工业园。这些开发区中，有的与国家级开发区毗邻，迫切需要在产业发展、社会服务等方面与之合作，形成错位竞争，有些希望借力滨海，加快发展。但在行政体制上，其与滨海新区仍是各自为政，未能建立起有力的合作协调机制:一方面，模仿滨海新区内的国家级开发区;另一方面，还要服从本区地方行政的管辖，在天津市内形成了第二梯度的开发区社会资本。多元结构的社会资本如果缺乏一个强有力的共同社会资本将其进行融合，必然使得滨海新区原有的松散型管理体制与高速发展的区域经济社会不相和谐，这种不和谐性往往会加剧各功能区、各行政区以及区外的市级和乡镇开发区之间的矛盾，如在招商引资、基础设施建设和衔接、科教文卫娱乐体育设施的共享等等。社会资本组织的特点决定了成员间共享社会资本的区域更易于达成共识，各组织间更易于建立起良好的正式和非正式关系，拥有更好的声誉，管理者具备更强大的组织资本，有利于区域的一体化管理。滨海新区上升为国家发展战略地位的契机和新一轮的行政管理体制改革，无疑为新区内部的各区域注入了新的强大的社会资本，驱动新区的社会资本迅速融合。

(2)经济、社会和环境效益的目标多样化和差异化驱动。2009年12月底，滨海新区区委书记何立峰在中共天津市滨海新区第一次代表大会上表示［5］，到2020年全面实现中央对滨海新区的目标定位:建成中国北方对外开放的门户，高水平现代制造业和研发转化基地，北方国际航运中心和国际物流中心，成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态新城区。总体而言，新区的发展必然要兼顾经济、社会和环境效益3重目标，然而各个分区的目标却随各自的区情特点而有极大差异。在经济开发建设中，功能区管理机构在基础设施、区域资源、支柱产业规划、生态环境等方面往往要借助区外的力量，其开发范围不可避免地要超越辖区范围，特别是在产业用地扩张时，会遇到拆迁、征地、农民安置或临时占地等一系列问题，不可避免要与所在行政区协调关系。在区域综合效益目标上，天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港等成熟的功能区，已是富有勃勃生机的城市新区，承担着城市化的功能，更为侧重社会福利和环境效益的增进。但是，社会福利和环境效益这类公益性强的公共产品需要政府主导，以经济开发为主要职能的功能区管理机构显然是力不从心;现有的企业化运营模式下，功能区的企业也无力或不愿承担沉重的社区管理包袱，这就存在着企业经济开发职能与功能区城市化功能的矛盾;原有的行政区由于其经济基础相对薄弱，而希望借力新区新一轮的开发开放，由功能区施以援手，提高区域经济效益。一体化的管理体制模式下，功能区管理机构和行政区管理机构得以高效统一协调，将极大地避免以往经济功能区和行政区之间的利益纷争和公共服务职能不畅的问题。

(3)新区公共产品供求不匹配的矛盾驱动。随着新区的发展，新区内部对公共产品和公共服务的需求差异越来越大，而现有的供给体制和供给能力越来越难以匹配，要求行政管理体制不断改革。功能区所包括的开发区、保税区、天津港等，基本实行公共基础设施与工业用地开发一体化。商业化运营使得企业侧重盈利性基础设施的开发，非盈利性基础设施建设滞后。一些劳动密集型的传统公共服务，如中小学义务教育，低端社区医疗，个体餐饮、小报亭等较为欠缺。有些高端服务，如实施双语教学的一些国际化中小学校，却也存在其中坚师资力量源于老城区，下课即返回老城区，学生与老师的面对面交流较少，难以满足教学要求。在居住区的开发建设上，大多数小区只考虑高收入群体的需求，过于关注高档商品房的开发，而忽视了普通居民以及打工族的需求。对于原行政区来说，现有的基础设施和市政公用设施等级和层次均低于功能区。由于在引资能力和经济实力上均弱于功能区，区内引进的企业对于基础设施的要求也相应降低。其次，行政区内的一部分市级开发区和乡镇工业园要重点扶持中小企业，部分面向中小企业的低价工业厂房属于政府扶持中小企业的政策范畴，这与企业化经营追求利润最大化又产生了矛盾。此外，居住区的建设，也往往从经济利益的角度尽量压低公共基础设施的建设标准，降低居住舒适度。在基础设施建设的协调和互助方面，天津经济技术开发区早有出资建设区外的道路、桥梁等瓶颈性基础设施的先例，但这种出资对于开发区是一个较重的财务负担，因而多是一事一议，并未形成有效的制度安排［6］。

二、外源驱动与内源融合——新区管理体制改革的内在机理

在初创和发展阶段，新区的管理体制受外在驱动的影响较大，其运行和传导的外生性较强。经过一段时期的发展，新区内部的社会资本、效益目标和公共品的供求环境等不断累积变化，演化为最主要的驱动因素。进入“二次创业”的后开发时代，外在因素和内源因素融为一体，管理体制将摆脱模仿型的体制创新，制度创新成为一种常态，不断适应内外环境的变化。

1．滨海新区管理体制改革的内在机理

如图1所示，影响管理体制变革的外在驱动因素和内源驱动因素一起，由外而内，共同融合，推动管理体制不断变革。就新区本身而言，全球化的竞争主要表现在:本区的跨国公司和国内龙头企业带动本区和周边地区的集群及其他企业，构成了本区外向型的社会文化资本;实力强大的跨国公司可能直接向新区的上级政府(天津市政府或国务院)施加影响，影响国家、区域和城市的发展战略;上述因素也会引发其他开发区的竞争，并由此推动滨海新区的体制改革。图1中的虚尾箭头由外部圈层直达圆心，表示外层的因素既直接作用于管理体制变革的核心，同时也通过影响内层的多元社会资本、多重效益目标和公共品供求等因素。将内外两个大圆分割为3个扇面的虚线表示，内源驱动和外部驱动的6种因素并非是截然分割的，它们也可能交叉作用，互为影响。

2．新区管理体制改革的传导机制

新区管理体制改革的传导机制是指通过何种途径实现改革目标的过程。改革的目标，是要通过持续不断的改革来解决下属各功能区和行政区日益突出的协调管理问题。根据改革的外在驱动和内源融合机理，并按照改革的主体，可以把管理体制改革的传导机制分为内外两个层面(见图2)。

图1 滨海新区管理体制改革影响因素的驱动

图2 新区管理体制改革的传导机制

从改革本身看，管理体制改革属于政府机构内部的改革，政府机构包括了从中央政府到天津市政府，再到新成立的滨海新区政府以及下属的各个部门。各政府机构既有灵活决策权，又能够对上级政府的决策统一执行，保障各级的信息畅通，同时又通过上级对下级的监督评价等反馈机制，保障管理体制改革的顺利进行。从外部看，管理体制改革又受到区内外，特别是区内企业、非政府组织和居民的影响，企业向政府提出经济诉求(如搭建融资、人力资本、土地交易、产权交易等平台)、税费减免、基础设施和公共服务要求，居民向政府提出充分就业、生活安逸、社会福利待遇和环境卫生等要求，企业和居民与政府间既可以直接对话，也可以通过非政府组织(第三方组织)转达民意。民意的表达和政府的反馈措施必然推动管理体制改革的进步。如此周而复始不断进行的过程即是政府管理体制改革的运行机制。

三、滨海新区管理体制改革的路径

通过对管理体制改革的影响因素和“双源”运行机理的分析，可以看出，滨海新区管理体制改革应在立足全球化多层次的激烈外部竞争的基础上，走出一条由外源驱动为主导，内源和外源共同融合的改革之路。

(1)政府内部治理。在政府内部，为应对全球化和国内外的城市区域竞争，需引入西方新公共管理理念，并予以吸收创新，提高政府效能，着力建立服务型政府。在新公共管理理念下，各级政府机构和公务人员应以满足顾客需求(当地企业和居民的要求)为导向，将治理权下放给基层政府和社区管理机构，推进社区治理和企业治理，提高政府各个层级的行政效率，不断达到最佳效能。效率和效能的最大化需要财政作支持。治理权的行政权力必然伴随着财权的下放:一方面，需要对基层政府行使管理权和社区自治权给予一定的财力支持和财政自主权;另一方面，需要进一步完善公共财政体制，理顺现行财政收入分配关系，为滨海新区大开发提供公共部门的财力保障。

(2)尊重公共偏好。从政府外部看，针对当地企业和居民对于公共物品和公共服务的需求，应按照和谐社会建设的要求，并以企业和居民绩效评价为依据，进一步完善公共物品和公共服务的提供机制。资本密集型的公共物品，如给、排水系统、治污、道路、公园等，具有自然垄断性，会导致市场失灵。政府可以采取多样化的管理体制，可以将多个单位协调起来进行生产，也可与企业联手共同生产，或是政府间订立合同组织生产。为避免出现政府失灵，也可通过合同外包、特许、凭证服务等方式将生产交由企业进行，政府采取限定价格、确定服务标准等手段进行管制。

(3)社会资本融合。多元结构的社会资本需要一种粘合力强的共性社会文化将其有机融合。从现有的

经济社会发展需要看，滨海新区下属各区域间存在着招商引资恶性竞争、基础设施建设衔接度不够、科教文卫娱乐体育设施难以共享等矛盾，单靠政府的行政力量显然无法从根本上解决问题;从新区内现有各类中介组织的服务能力看，数量少、种类少、政府色彩浓厚，公共服务的市场化、社会化程度不高，远远不能满足区域社会发展的需要。还应进一步引导和鼓励各类社会中介组织充分发挥润滑剂和粘合剂的作用，改变区域内各自为政、分头实施的局面，建立起全方位、多层次、多功能的公共服务体系，促进区域的和谐共生发展。

［1］周文天．滨海新区升格获准成立一级政府，将获更大自主权［EB/OL］．http://www．bh．gov．cn/bhxw/system/2009/11/10/010036555．shtml，2009-11-10．

［2］惠 冰．复合型经济功能区管理体制创新构想:以天津滨海新区为例［J］．天津社会科学，2008(4):70-74．

［3］孙 涛，刘慕鑫．滨海新区管理体制创新研究:基于经济功能区的视角［J］．上海经济研究，2009(2):27-33．

［4］达斯古普特，撒拉格尔丁．社会资本:一个多角度的观点［M］．北京:中国人民大学出版社，2005:55．

［5］崔 东．天津滨海新区将于2020年全面实现目标定位［EB/OL］．http://politics．people．com．cn/GB/10659176．html，2009-12-27．

［6］胡 军．开发区政府行为的制度分析:对泰达管理体制的研究［J］．上海经济研究，2005(11):94-97．

External Promotion and Intrinsic Integration:The Creative Mechanism for Administrative System of New Economic Area—The Case of Tianjin Binhai New Area

GAO Xue-lian
(Institute of Urban and Regional Economics，Nankai University，Tianjin 300071，China)

Nowadays many new economic areas in China have entered the“second pioneering era，”which requires another reforming tide on the administrative system of these areas．The reform should be promoted from both the external and intrinsic aspects．External promotions require these new economic areas to attend the global reforming tide of the new public management．The intrinsic aspect is to put great emphasis on the intrinsic integration and supply adequate public goods and services．Furthermore，these new economic areas also need to lower management cost and improve efficiencies．

administrative systems reform;creative mechanism;external promotion;intrinsic integration

F540

A

1008-4339(2011)04-0298-05

2009-10-30．

国家社科重点基金资助项目(08AJY018);国家社科青年基金资助项目(09CJY065);天津市社科基金资助项目(TJJL08-036)．

高雪莲(1974— )，女，博士，讲师．

高雪莲，gxuelian@126．com．