可实施性城市设计控制体系研究

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前言

中国的城市化进程已经进入了高速发展阶段，大城市和特大城市的规模在不断扩大。在这样的背景下，如何前瞻地、高效地利用城市空间，将是城市建设过程中面临的重要问题之一。城市空间，特别是公共空间，往往是各种政府机构和公共社团责任重叠最多，各种利益存在竞争的使用者（开发商）争议最多的城市实体对象。营造良好城市空间是建设高品质城市和高效率城市的重要前提。城市设计是关注于城市或城镇景观的功能、外观和布局，特别是公共空间的形态和用途。因此，城市设计在未来高质量城市的建设过程中正承担着举足轻重的作用。

城市设计成果的实施困境

城市设计侧重城市中各种系统，包括视觉美学、市政工程、地区历史、生态环境、交通规划的交叉综合，是一种整合状态的系统设计。如何将城市设计中的成果与现有城市规划体系中各个规划层面衔接起来已有一定的研究，而且提供很好的思路把城市设计的优势融合到现有的规划[1]。

但是在实施层面还是存在困境。在我国的城市规划体系中，控制性详细规划（以下简称“控规”）是涉及城市建设控制管理的法定层次规划，但偏向于以土地区域为媒介的二维规划，只有少数控制指标（建筑限高）控制三维空间。如何在法定规划层面体现出城市设计的三维控制原则和系统综合的规划思路，而且在建设控制管理过程中一直贯彻，需要重新思考如何对城市设计中原则性空间管理控制语言进行系统性的编译，并适用于城市建设管理，而且在规划控制过程，易于传达到提出异议的城市空间使用者（开发商）。

城市设计控制体系的研究

广州市琶洲-员村地区（以下简称“琶员地区”）主要由海珠区的琶洲岛和珠江前航道北岸的员村地区组成，研究总面积约23.6平方公里（未包括珠江）。核心区范围包括琶洲岛A区、B2区、C区和员村地区位于黄埔大道以南、华南快速干线以东的区域，总面积约13.5平方公里（如图1）。本文将以该地区的城市设计与控划编制衔接工作为例，特别以琶员A区的经验为主，总结出如何制定易于实现的城市设计原则，并建立有效的控制体系。

城市设计控制原则

控制原则是整个控制体系中最根本的存在，因此琶员地区的城市设计在关注传统规划的问题的同时，更多和更深入地探讨了地区的公共空间的秩序和组织，使规划设计逐步实现以关注公共空间、公共利益为核心[2]。设计地区的公共空间在组织上兼顾宏观（城市）层面，中观（地区）层面，微观（地块）层面，从而形成一个必要的城市空间结构与轴线结论。

图1 琶洲—员村地区规划范围和城市设计方案

图2 宏观空间结构分析（左：琶洲A区公共空间控制原则，右：电视塔四向轴线空间结构）

针对琶员A区，宏观层面主要是协调与周边空间要素：开发区与珠江、新城市中轴线、广州塔、二沙岛公共绿地、琶洲塔之间相互影响的关系。综合权衡视觉美学、地区历史与生态环境，得出整个地区最基础性和原则性的空间控制方法。城市设计里留出楔形绿地，整个地区从南向北退台处理城市天际线，而且定量进行控制，以便最大化共享城市公共资源，避免良好的绿地环境和视觉环境被私有化（如图2）。

中观层面上，则针对控制地区的地标建筑和主要城市界面展开城市设计研究，塑造地区良好的城市形象。到微观层面的城市设计中，更偏向权衡各种城市空间使用者的利益，例如对地块拥有使用权的团体，各种政府机构和公共社团对开发的诉求进行响应。但事实上，各种团体的利益诉求是存在矛盾或者是对立的。因此，城市设计控制原则中，采用“捉大放小”思路。对于宏观和中观层面的深入研究与设计，直接用于制定“硬原则”，指导法定规划编制；对于微观层面的，采取“软原则”，只对个别涉及公共空间的要素进行设计以便实现“硬原则”。这样的控制原则，可以保证城市空间是在不偏离总体结构的前提下，产生多样化的城市空间。

城市设计成果与控规编制

图3 城市设计总图则（琶员A区部分）

琶员A区在控制原则的基础上，对整个地区的精细化的城市设计。设计研究重点针对城市公共空间的精细化控制，包括公共空间的基础设施，开发地块之间的公共配套设施，而开发地块内部的城市设计，则只用简单的体量进行控制。在这样的设计框架之下，城市设计过程中，将可更大程度考虑如何实现城市运作效益最大化，并关注公共利益的实现。

琶洲—员村地区控规成果分为法定文件和管理文件，法定文件由控制条文组成，管理文件由城市设计总图则（如图3）和地块管理图则组成[3]。琶员A区的城市设计成果将直接指导控规编制，“硬原则”用于法定文件和法定图则的制作，用于系统控制；“软原则”用于指导地块管理图则，用于个体控制。

城市设计中的空间结构，会在法定文件中作出说明。说明内容主要包含空间结构的控制范围，控制细则；而说明的语言相对简练，并带有定量阐述，以免产生理解上的歧义而影响控制管理效果。城市设计的平面布局，将会进行细化，制作成详细蓝图。详细蓝图的编制过程，也需要把设计成果进行度量化与标准化的“编译”，直接用于城市设计总图则。地块管理图则上，则直接以总图则为底图，添加法定控规图则的控制内容，包括用地属性，建筑密度，容积率等。

地块管理图则与城市设计

地块管理图则（以下简称“图则”）的编制过程中，将精细化控制公共空间建设，注重公共空间与开发地块，还有开发地块之间的协调，而开发地块的控制则沿用传统控规的控制方法。

图4 琶员A区细分地块图则

表1 城市设计总图则中的公共空间要素类别一览

琶员A区的城市设计在制定控制原则和设计框架的时候，就特别关注公共空间的形态和用途，因此其平面布局中有更多的公共空间设计信息。反映到城市设计总图则中，就有更详细的公共空间要素控制（如表1），在此基础上再细分出个体管理的图则。

细分出来的图则，不仅包含传统控规图则的所有强制控制信息，还清晰表达了开发地块的公共空间控制要素关系和与周边地块之间的公共设施协调关系（如图4）。在地块使用者进行详细规划的时候，更容易对地区层面的公共设施建设作出响应，预留足够的空间去衔接各种公共空间要素。从而，提高了地区的运作效益，也在保障公共利益的同时，使其最大化。

规划的控制实施

任何一个规划的成果都有局限性，不可能完全能考虑到各类地块使用者的各种开发诉求，并能在成果中做出响应，因此，实际的城市建设过程中，总会面临一些地块使用者提出调整控规（以下简称“调规”）的诉求。而琶员A区在建设过程，也遇到相类似的情况，如何合理地评估这些异议对地区空间结构的影响，并作出回应，将极大影响到规划控制的效果，也体现出城市设计的可实施性。

琶员A区中的某开发地块，使用者提出需要提高建筑控高高度的调规诉求。在评估和协调的时候，以城市设计成果为基础（如图5-左），按照诉求调整三维开发蓝图（如图5-右）。经过对比论证，满足调规诉求将与城市设计的退台式城市空间宏观控制原则相悖，因此不建议满足调整诉求，最后按照规划管理程序对使用者发出对调规诉求意见。意见中包含对地区控制原则明确而详细的解析，调规后与控制原则相悖的说明，不赞同调整的结论和提出协调的方案。

整个开发建设的协调过程中，切实做到绝不能动摇城市设计制定的“硬原则”。“硬原则”是基于保障公共利益为前提，权衡各种利益后的结论，是控制的核心所在，并且在编制法定规划时也得到绝对的落实。因此，在规划控制实施的过程中，遇到与之相悖的开发设想，必定尽力做出协调而不动摇“硬原则”。

总结

琶员地区的城市设计成果，在控规编制和规划实施过程中，都发挥着重要的作用。首先城市设计是以公共利益为核心制定控制原则和设计框架，而且对重要公共空间使用“硬原则”控制，而个体开发则使用“软原则”控制，保证营造高品质城市空间的同时衍生出丰富多样的个性空间。其次，城市设计淡化开发地块过多的设计和控制，而增加更多公共空间要素的控制，这些在控制编制中得到直接落实，使得城市设计成果与法定规划紧密斜街在一起。最后，在规划控制实施过程中，还是回归到城市设计的“硬原则”的控制，避免与之相悖的开发建设，从而塑造出真正以公共利益为本的城市空间。城市设计成果，在制定设计原则层面，与法定规划衔接层面，在规划实施控制层面上都得到落实，建构出一个完善的控制体系，也提高了城市设计在城市空间塑造上和规划控制上的可操作性。

图5 城市设计实施验证（左：城市设计控制原则下的三维开发蓝图，右：个别地块调规后的三维开发蓝图）