对水电工程征地移民设计管理中几个新理念的探讨

彭幼平,龚和平

（中国水利水电建设工程咨询公司，北京 100120）

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》 （国务院令第471号，以下简称 《移民条例》）已于2006年9月1日起施行；随后，DL/T5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》及其配套规范由国家发展和改革委员会发布，并于2007年12月1日起实施。在新法规、技术标准的指导下，各地先后针对水电工程出台了配套的政策文件。这一系列政策文件进一步规范了水电工程征地移民设计管理工作，为新时期发展低碳经济、科学积极开发水电，开展水电工程征地移民设计管理工作奠定了良好的基础。

当然，在一系列新政策执行的过程中，出现了一些新现象、新理念，需要各有关方面不断探索、总结，以期更好地开展移民设计管理工作。为此，笔者就近期工作中遇到的一些新理念进行了归纳、分析和总结，并提出一些浅见，供工作中参考。

1 引入质量差系数参与生产安置人口计算

按照规范要求，生产安置人口的计算通常以农村移民主要农业收入来源受影响的程度为基础确定，以耕地为主要农业收入来源者，按照被征收的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。必要时，应根据占地影响程度、土地质量、剩余资源情况和安置条件综合考虑分析确定。

一般情况下，根据库区老百姓收入情况，设计人员将耕地作为基本资料，参与生产安置人口计算。其中，水田、旱地等地类均视为耕地一个大类予以计算，不考虑地类间质量差系数。笔者在参与洪家度、构皮滩等水电站库区移民工作调研时注意到，多数移民的生产安置标准为 0.067 hm2/人 （1亩/人），但老百姓愿意接受0.067 hm2（1亩）水田，而不愿意按照0.067 hm2（1亩）旱地的标准配置生产资源。造成这种现象的原因很简单——水田单位面积产值比旱地高。为此，地方政府不得不重新调整耕地资源配置标准，引入 “调差”做法，即调整移民得到的旱地配置数量，使其配置后的所得旱地产值与配置水田的移民种植业收入大致相当，移民才愿意接受，安置工作才得以继续推进。

事实上，在实际操作过程中，水田、旱地、可调整园地等各地类间的年单位面积产值差别较大，引入质量差系数后，考虑了各地类间质量差异，用折算系数参与计算，使其更接近于实际情况。笔者选取观音岩水电站云南库区建设征地涉及的某市5个村民组为例作了对比分析。其计算方法是以水田为基准地类，以旱地单位面积产值与基准地类单位面积产值的比值作为质量差系数。经计算，若水田基准系数为1，旱地质量差系数为0.60。表1是引入质量差系数前、后计算的对比情况。

如表1所示，村民小组2组因旱地数量较水田多，引入质量差系数前后计算生产安置人口分别为86人、103人，差异较大；村民小组4组因旱地数量较少，对计算成果影响较小，均为179人。这些主要是因为旱地数量占该村组耕地数量的比例不同所致。总体来看，5个村民小组引入质量差系数前后计算的生产安置人口分别为677人、713人，差异比较大。

应该说，引入质量差系数后对生产安置人口计算有较大影响，也会对移民安置环境容量、移民安置去向产生影响，但引入质量差系数后计算结果更贴近实际情况；同样，计算生产安置人口后，配置移民生产安置资源时也应按照质量差系数法给移民配置耕地资源。

2 逐年支付分配方式

传统的以土为本、大农业安置的移民安置方式是水电工程农村移民安置的基本选择。但是，随着水电站库区附近开发和调整土地资源难度的不断增大、成本的不断增高、移民不愿意外迁安置等原因，传统的农业安置方式难以为继，创新移民安置方式应运而生。目前，部分省市已开始尝试移民安置逐年支付方式：广西的长洲水利枢纽工程、龙滩水电站等项目征地移民已实施了移民安置逐年支付方式； 湖南的托口水电站 （2007年2月通过可行性研究报告技术审查， 2008年4月获得国家发展和改革委员会项目核准的批复）采用了农业安置与实物补偿相结合的安置方式；云南省政府已出台文件，要求在金沙江中游梯级电站、怒江流域梯级电站等实施长效补偿安置方式。应该说，创新农村移民安置方式是值得鼓励和提倡的，但在实施过程中也应该不断总结和完善。

笔者参与了上述电站的移民安置调研工作，就此对这类移民安置逐年支付方式的主要相同点、不同点进行了归纳、分析：

（1）相同点。逐年补偿均是对承包耕地而言。在可行性研究设计阶段，地方政府会同设计单位在实物指标调查时，将耕地调查公示、并分解到户。在移民安置补偿费用中，按照有关规定计算耕地补偿费用。在移民安置实施阶段，地方政府将承包耕地补偿费用采用货币补偿 （或者实物补偿）方式逐年兑现到移民户手中；对于其他地上附着物等实物，则采用一次性货币补偿或者配置相应资源。

（2）不同点。分配方式不尽一致。一种做法是与人 “挂钩”，大部分移民工作管理者倾向于将逐年补偿费用与人 “挂钩”，采用人均化分配方式 （见图1）。在可行性研究设计阶段计算出生产安置人口，并将其分解到人，落实逐年支付补偿人口，该人口即为获得逐年补偿资格的移民。地方政府按照同一补偿标准，对有补偿资格的移民逐年发放补偿款，这样可以避免移民相互攀比。但该安置方式忽略了征收耕地损失量不同的事实。另一种做法是，与地“挂钩” （见图2），将补偿费用发放分配机制与征收耕地数量 “挂钩”，而不牵扯到自然人。按照现行规范要求，在实物指标调查阶段已经将耕地分解到户，这样可以根据水库移民 “淹一补一”的基本思路，在实施时以移民户为基本单元，按照移民户征收耕地的数量，并结合库区统一的平均单位面积耕地补偿标准，计算各家各户逐年应得的补偿款。该方法体现了水库移民按照淹没损失予以补偿的基本思路，在实际操作时可以有效避免淹没损失耕地少的移民与淹没损失多的移民获得相同补偿款的弊端。另外，由于生产安置人口为理论计算数据，与自然人一一对应会有一定差异，该方法避免了将生产安置人口落实分解到自然人而产生的衍生问题。

表1 生产安置人口计算

图1 与人 “挂钩”做法示意

图2 与地 “挂钩”做法示意

在实际工作中，上述2种做法都是可操作、可行的。相比较而言，如果从淹没损失补偿、公平权益等角度分析，将补偿费用分配方式与地 “挂钩”较为合理，以户为基本单元兑现逐年补偿款的做法较为合适。当然，在具体实施兑现过程中，需要制定相应配套细则来完善移民安置逐年支付方式。

3 “先移民后建设”水电开发新方针的试点

长期以来，移民安置进度都必须满足枢纽工程建设进度的需要，而制定工程的建设进度时并没有慎重考虑移民安置的难度，也未认真分析移民安置(移民工程建设)工作的合理时间需求。很多项目或已显现或潜在移民安置进度滞后甚至严重滞后于枢纽工程建设进度计划要求的严峻问题。

事实上，我们应该承认，有工程建设才会有移民搬迁，但不应该出现因枢纽工程建设而水赶人、大量移民临时搬迁过渡的现象。为此，需要合理衔接相互之间的进度周期，理顺枢纽工程和移民工程建设进度，谋求水电工程充分发挥效益、和谐发展的局面。

为解决水电工程移民安置进度滞后问题，国家相关部委近期在多个开展水电项目前期工作的复函中提出了 “先移民后建设”水电开发新方针试点要求。

根据该方针精神，对近期开始前期工作的水电工程，在其可行性研究设计阶段移民安置规划报告已经审核完成并具备相应条件，经请示有关部门批准同意后，地方政府可试点开始枢纽工程建设区和围堰水位以下移民先行搬迁安置工作。这样可为移民搬迁安置工作创造较长的工作周期，以确保移民搬迁安置工作进度先于工程建设进度，确保移民群众的合法权益和工程建设的顺利进行。为此，四川省扶贫和移民工作局会同省发展和改革委员会于2010年6月印发了 《关于在全省大中型水利水电工程试行先移民后建设有关问题的通知》 (川扶贫移民规安 〔2010〕202号)，对试行先移民后建设有关问题进行了规定，并在木里河卡基娃、立洲水电站项目上进行了试点。目前，两水电站 “先移民后建设”试点项目已顺利通过验收委员会的验收。

我们应当认真总结长期以来移民工作周期紧张的经验教训，在今后工程规划和建设中，以人为本，重视移民工程建设，保证足够的移民安置实施时间，避免临时搬迁，减少遗留问题，可在 “先移民后建设”试点工作取得成效后适时推广，为移民搬迁安置提供合理的工作周期。

4 移民工程项目代建制的试点

按照规定，在移民安置实施阶段，由地方人民政府作为移民工程项目实施主体，组织开展项目设计、建设和管理等工作。

由于大中型水电工程移民安置涉及面广，需要复建或新建的移民工程项目数量多、规模大、工期紧。作为移民工程实施管理主体的地方政府，在实施项目管理方面存在建设管理经验不足、行为主体责任不明确、过程无法有效控制等问题，容易造成工程进度、质量保证程度不高，费用也不能得到有效控制的局面。个别电站移民工程项目甚至出现建设滞后影响移民搬迁安置进度，而不得不将电站主体工程运行发电目标延期的状况。

2004年7月，国务院在批准的 《关于投资体制改革的决定》中指出：对非经营性政府投资项目加快推行 “代建制”。即，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位。

事实上，目前已有少数省市开始探索对于部分移民工程有条件地引进项目代建制试点，由地方政府委托有项目建设管理经验的单位进行实施。笔者在参与水电项目移民工程建设调研中也发现，移民工程项目代建制开展试点工作是有现实基础的。西南地区SL水电站建设征地涉及3个集镇需要择址重新修建，由电站主体设计单位承包代建了其中的2个集镇，另外1个由地方政府组织建设。2009年底笔者在现场调研发现，实行代建的2个集镇，其建设进度能够得到有效保证，建设规模和投资均可得到合理控制，实施效果要明显好于政府组织建设的集镇。

另外一个实例也同样可以证明上述结论，西南地区PBG水电站征地涉及1个县城需要迁建，为了尽快完成县城新址基础设施建设、移民搬迁安置到新县城的目标，经有关各方协调，电站项目法人承担了该移民工程建设任务，在基础设施建设过程中充分发挥了其工程建设管理的优势和能力。该县城基础设施建设任务已于2009年底按目标基本完成，电站第一台机组如期发电。

笔者认为，对于大中型水电工程移民工程项目，尤其是县城、集镇、规模较大的集中居民点、等级公路和大型桥梁等工程，可以借鉴经验、积极探索试行代建制。

5 发挥主体设计单位的作用

建设征地移民安置规划设计是水电工程设计的重要组成部分，移民安置规划设计是移民安置实施的基础依据，各有关方面理应维护其工作的客观性、严肃性和连续性，充分尊重并发挥水电工程主体勘测设计单位在移民安置实施规划设计中的重要作用。在移民安置实施阶段，有条件的话，由水电站工程主体勘测设计单位继续全面承担大中型水电工程移民安置实施设计工作，强化移民安置现场综合设计代表工作，为切实做好移民安置实施工作创造必要的条件。 《国家发展和改革委办公厅关于印发溪洛渡和向家坝水电站移民工作协调会议纪要的通知》 （发改办能源 〔2009〕1112号文）就曾提出： “溪洛渡和向家坝水电站应分别由电站勘测设计单位——成都勘测设计研究院和中南勘测设计研究院作为移民实施规划设计工作的主体设计单位，牵头负责两电站的移民实施规划设计等移民实施设计工作”。

充分发挥主体设计单位的作用，可以有效减少设计、实施协调沟通的工作难度，合理保证移民工程项目设计质量。在此方面，西南地区PBG水电站为我们提供了较为沉痛的教训。在该项目移民安置实施初期，曾多达50家设计单位参与1个县城重建的基础设施设计。50家设计单位各自为政，设计边界条件互不协调，曾出现同一地点设计边坡高程相差数米，根本无法进行施工。后来，为了有效减少损失，控制实施、设计进度和质量，国家相关部委、省人民政府出面协调，由主体设计单位全面承担移民工程设计任务，统一协调设计边界条件，开展设计工作。

事实证明，主体设计单位从工程前期开始介入移民工程设计，对设计边界条件熟悉，在实施设计时能够减少大量的协调工作，有效控制设计质量，完成设计任务，便于移民工程顺利实施。

6 结语

上述是笔者针对新时期水电工程征地移民设计管理中的几个新理念：引入质量差系数参与移民生产安置人口计算的做法、移民安置逐年支付分配方式的研究、 “先移民后建设”水电开发新方针的试点、移民工程项目代建制的试点、发挥主体设计单位的作用等5个方面进行的归纳、分析和探讨，可以在工作实践中根据实际情况有选择性地采纳、应用。

诚然，除了上述5个方面外，还有很多新的理念、现象值得去总结和推广。如，注重县城、集镇等大型移民工程迁建项目的施工组织设计；积极探索建立移民养老保障机制等，

水电工程征地移民是一个系统工程，关系到项目法人、地方政府、设计及监理单位等各方利益，更与移民切身利益息息相关。在经济社会大发展的背景下，迫切需要各有关方面针对新现象积极探索新途径、开创新局面、解决新问题，做好新时期水电工程征地移民设计管理工作。

［1］DL/T5064—2007 水电工程建设征地移民安置规划设计规范［S］.

［2］发展改革委等有关部门负责人答记者问.国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见：让水库移民共享改革发展成果 促进库区和移民安置区经济社会可持续发展［EB/OL］.http://www.sdpc.gov.cn/xwfb/t20060814_80053.htm，2006-08-14.

［3］水电水利规划设计总院.水电建设促进地方经济社会发展政策研究报告［R］.北京：水电水利规划设计总院，2008.

［4］全国注册咨询工程师 （投资）资格考试参考教材编写委员会.工程项目组织与管理［M］.北京：中国计划出版社，2007.

［5］彭幼平，蔡频，李环宇.水电工程农村移民非农业安置方式的探讨［J］.水力发电， 2007， 33（3）:20-21， 28.