景观规划控制助力城乡特色传承

钱达

（江苏省苏州宏盛园林建设工程有限公司，江苏 苏州 215128）

1 引言

“景观”一词最早出现于15世纪的荷兰，是画家的专业词汇，指具有审美感的风景。随着学科的不断发展细分，不同的专业对“景观”有了不同的理解。而随着心理学的发展，景观不再只指纯粹的客观存在，还包含了人的主观感知，是“景”与“人”的和谐统一。

景观规划是景观控制与改善环境的重要手段，是运用空间控制与景观生态学知识来解决环境的景观与生态问题。现代景观规划的主要对象是人类生活的周边环境以及人与环境的关系，在景观规划中，必须关注人类、环境及城乡特色的可持续性发展，并协调好人与物质环境、其他生物、生态系统、文化资源、城乡特色之间的关系。

景观规划控制是城乡规划管理的重要组成部分，是政府通过法律法规、政策制度、景观规划、城市设计以及管理措施等手段，按照决策内容与目标，对城乡景观环境的功能、结构、形态及其公共价值等方面进行公共干预，以实现对其的控制与管理。

2 国内外景观规划控制

2.1 国外景观规划控制经验

2.1.1 法国景观规划与控制

法国是较早提出景观规划控制的国家。在法国，中央政府制定了各种法律法规，采取多种措施来干预景观规划设计控制，并一直起着主导作用。法律规定了地方政府的发展项目必须遵循对建成或未建成环境和自然区域的保护与改善，还立法保护景观地、国家公园、保护区、海岸，自然环境、山体和森林等，而且只有注册建筑师才能申请建设许可。

法国的规划法是规定性的，这使得规划控制在严格有效实施的同时也缺乏了合理的弹性，因此法国的规划法典会定期更新，以适应新的发展需求。在法国，所有大规模的开发或者有可能对环境产生不利影响的建设活动，都必须进行环境影响评价。此外，法国还成立专门的顾问机构，并引入公众参与机制，使行政官员的决策建立在专家意见的基础之上，并处于公众的监督之下。

2.1.2 英国景观规划与控制

英国的景观控制并不是独立的规划控制制度，而是由多项控制手段综合构建的，主要包括开发控制的一般性管理（规划许可制度）、战略性眺望景观保护、保护区制度、登录建筑保护制度、广告控制管理制度等。这些制度在城市规划体系内，与城市规划融为一体，而且基本都在开发管理框架下，并利用该框架实施景观规划管理，这主要通过两个渠道进行，一是通过一般性开发管理的设计审查来进行，另一个是利用地方自治体通过长期的公众参与及民主制定的开发规划来进行（图1）。

图1 伦敦大本钟多方向景观视廊控制

2.1.3 意大利景观规划与控制

在意大利，景观保护规划是法律规定的义务，是针对包括城市在内的整个区域环境的保护，诸如海峡湖沼、自然山体、冰川冰谷、国家公园与大区公园、保护区及公园周边地区、岛屿、森林、农田、湿地、火山、考古学等地区必须制定景观规划或保护规划。主管城市开发的行政部门负责制定景观规划，而地方主管部门在城市开发规划中使景观规划具体化。意大利的景观规划控制包含景观、环境和城市等多个层面，经历了从“点”到“面”、又扩展到“区域”的发展，而且“景观规划控制”以历史文化、地形地貌、植物群落等的整体控制为基础，来限制个人经济活动的自由，其限制范围还会依据实际情况变得更为广泛。

2.1.4 德国景观规划与控制

德国景观规划法律的核心内容长期稳定，法律手段和规划措施则不断完善，强调保护和发展生态环境和自然景观，特别是要符合高标准的生态要求，以承担对子孙后代的社会责任。德国的景观规划整合了环境与生态保护及土地利用规划，成为指导社会发展同时减轻对环境不良影响的新工具。德国的景观规划不仅规定了一个地区的哪些地方应该进行保护和控制，还指导对已经受到破坏的地区应该采取哪些措施进行生态补偿。对景观规划所产生的环境影响进行评估是德国景观规划控制的重要手段，没有做环境影响评估就开始规划实施是不合法的。此外，德国的景观规划既是保护性规划，还是发展性规划，能准确描绘出这个地方将来的景观风貌与形象，并提供一系列评价指标体系，为决策者做相关重大决策提供依据。

2.1.5 美国景观规划与控制

在美国，联邦政府以强有力的经济杠杆，州政府以强制性的行政、法律杠杆来控制和解决城市发展中的问题，由此推动以可持续发展为核心思想的美国近代景观规划控制体系的完善和发展。该体系主要由国家公园体系和城市开发控制体系组成。

国家公园体系是指由美国内政部国家公园管理局管理的陆地或水域。国家公园管理局对国家公园的建设管理进行统一监督和政策指导。国家公园的保护有完善的法律体系和科学的规划决策系统。城市开发控制体系主要由区划控制和城市设计控制组成。其中，区划控制的标准都是刚性的，如地块控制指标，而城市设计控制的内容多是些较为灵活并难以量化的内容，如色彩、材料、设计元素、景观等。新出现的景观规划控制工具——景观形态规范，强调视觉形态而非土地用途，更直观，更易为人们接受。

2.1.6 日本景观规划与控制

日本的景观规划控制具有非常完善的法制体系、行政体系和运行体系。其法制体系核心是《景观绿三法》，即《景观法》、《实施景观法相关法律》和《城市绿地保全法》。《景观法》规定了国家和地方政府在保护景观方面的责任与权限；《城市绿地保全法》确定了建立绿地保护区系统和立体公园体系。此外，大量地方性法规则涉及景观构成的政策方针、基本规划、地区标准及景观导则；授权建设景观民间组织；确定重要景观建设；对软、硬件的援助、补贴；景观奖励体系；景观顾问及专家的授权体系等（图2）。

图2 日本农地景观保护控制

在日本，不同层面的区域有不同的景观规划控制。局地层面整合相关的管理和援助措施，创造和复兴特色地区；城市层面制定绿地保护及绿化改善的综合性策略，并明确景观规划在城市建设中的管理地位；区域层面保护诸如周边农地、山林、渔村等城市背景的风景资源；此外，还在划定的保护区外，对确定的风景观赏点视线所及范围实施规划控制与管理。

2.2 我国景观规划控制现状

2.2.1 现状分析

随着我国城市化的快速发展，环境问题日益严重，景观危机不断蔓延，经济的快速发展和环境的不断恶化成为一对重要的矛盾。尽管目前国家已经意识到这一问题，正努力改变现有的发展模式，但过度追求经济与城市化发展速度的问题仍未得到根本改变。城乡发展模式落后，城市规模庞大，并不断扩张；农田乡村和山水风景不断被侵占与破坏，生态环境恶化，乡村景观城市化；城市土地基底不断硬化，城市景观日趋雷同；景观控制管理力度不够，监管不严，能力不足，手段落后；城乡居民的社会公德、个人道德和环境保护等素养不高。

目前的城乡景观规划和控制，对城乡一体化发展的作用十分有限。景观规划设计水平较低，指导性不强、强制性不足；城乡景观环境建设随意，城郊结合部建设混乱；城乡生态、环境质量和城乡风貌、文化遗产破坏严重；绿色基础设施与景观空间严重不足；重复建设、浪费严重与建设不足并存等等。加上城市化、工业化、信息化以及自然生态、低碳经济、节能环保、个性需求、自我实现等因素，城乡景观规划管理面临的新课题、新挑战越来越多（图3）。

景观规划控制是对现有景观、在建景观、将建景观以及与景观相关的各因素进行长期的、动态的控制和管理，以保证景观价值、景观特征、空间特性和景观多样性的可持续发展。城乡景观规划、建设和控制管理是城乡一体发展的重要基础和任务之一，大到城乡景观生态系统的建立与维护，小到景观空间的细节建设，都与生活环境质量密切相关，是城乡环境建设的重点。科学的景观规划控制应与时俱进，跟上城乡一体化发展的步伐，在管理观念、体制、权限、范围、手段和先进性上表现出与时代的适应性，并能有效维护与传承城乡特色，保障景观环境可持续发展。

图3 城郊结合部

2.2.2 存在的问题

（1）城乡景观风貌雷同。城市化的过快发展，大量“超高效率”的建设，使城市在缺乏深思熟虑的决策和建设下迅速扩张与蔓延，地域特色、城市个性被淹没在钢筋水泥中，城市景观雷同，乡村景观城市化。

（2）缺乏可持续发展。城乡发展、景观风貌以及生态环境的可持续发展，是我们一致的目标。城市化的快速发展，超过了环境和自然资源的承载力，加上污染严重，我们的环境正在失去自我新陈代谢能力和自我更新能力，造成发展的不可持续。

（3）环境破碎及边缘效应。城市的蔓延和人类活动的扩展，使城镇边缘地区切割严重，生态环境用地减少，造成景观环境的破碎和边缘效应的增强，城乡生态系统的完整性遭到破坏。

3 景观规划控制策略与发展措施

提高城乡景观规划与控制的预见性和可持续性，使其与快速发展的城市化相适应，同时避免过度追求城市化和现代化的过快发展，避免我国城乡景观特色及历史文化与自然遗产资源的破坏与消失，以摆脱现实的特色危机和文化危机。

城乡景观规划控制的目标是让自然与人类和谐共生，让人都能“愉悦的”生活，这需要保护城乡景观生态系统的完整性，妥善处理有限的资源与城市扩张的矛盾，城乡发展与特色传承的矛盾，降低城市发展过程中造成的环境破碎及边缘效应。

3.1 完善相关法律法规

2008年开始实施的城乡规划法，是景观规划控制的重要法律保障，这将有助于依法发展城乡景观规划控制，保障城乡景观布局合理、资源高效、环境优质、生态稳定、特色鲜明，城乡一体化可持续发展。以此为核心，还必须建立系统的法律法规体系，完善与景观规划控制相关的法律、法规、规章、规范、标准等，细化并针对性的对景观决策、规划设计、审批、建设与管理等活动进行依法控制，并严格执行。

除法律体系外，还要建立完善的景观规划控制制度体系，强调“规划、建设、管理并重”。如注册执业制度和市场准入制度，公正、公开、公平的决策与审批制度，全面有效的招投标制度，责任人负责及问责追责反馈制度，有效的顾问监督制度等。

3.2 咨询与监督

（1）专家决策。在景观规划控制整个过程中，可以设置专门的景观规划控制专家顾问机构，至少应积极参考智囊团或研究机构专家们的意见和建议，以帮助主管部门对立项、规划设计、审批、实施和管理等活动进行决策，使景观规划控制过程更科学、更客观、更有效。

（2）公众参与。保障公众特别是利益相关人群，以各种方式、途径参与并监督景观项目的决策、规划设计、审批、实施与管理的全过程，保证景观规划控制的公开、公平与公正，避免“面子工程”、“形象工程”、“政绩工程”的泛滥，避免雷同的景观重复建设。

3.3 科学与技术

运用先进的科学技术进行景观规划控制是大势所趋。计算机辅助设计、“3S”技术、远程监控技术、数字信息技术、生态技术以及新材料、新工艺等，正越来越广泛的被运用在景观规划控制过程中区，这也保证了景观规划控制的科学、客观和高效。

3.4 深入理论研究，树立先进理念

理论联系实践，理论指导实践。深入开展景观规划控制的理论研究工作，坚持在现实中发现问题并解决问题，保障景观规划控制的持续、健康发展，促进人与自然的和谐共荣。基于我国景观规划控制现状，首先要树立先进的理念，尊重自然，尊重历史，尊重人性，尊重个性，并结合时代特征进行文化传承，尊重城乡居民的户外行为模式和心理需求，尊重地域特色和人的独创性，满足社会发展和景观发展的多元化（图4）。

图4 保护独特的乡村景观

3.5 建立科学有效的城乡景观规划控制机制

（1）构建科学、民主、先进、完善的管理体制，以专家委员会逐步替代行政决策，结合公众参与和监督，保障整个过程的科学性、合理性、有效性和严肃性。

（2）各地根据地方实际确定当地景观规划控制的内容与措施，加强自然环境、历史遗产、文化风俗、当地生物、街区景观空间、区域景观格局以及重要细部等的规划与控制，保障视线通廊的通畅，并注重生态恢复与生态补偿，以保护与重建城乡特色。

（3）完善景观规划设计编制体系，提高城乡景观规划设计的水平和强制力，强制进行可持续性评价或环境影响评价，以保证对环境的有效保护，对自然资源的合理利用；加强对景观工程建设的质量、进度、效益的严格控制，保证蓝图的有效实现；提高城乡景观管理水平和能力，以人性化管理方式，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（4）提升软硬件条件，特别是景观规划控制人才的培育。另外还必须提高全体城乡居民的社会公德素养、个人道德素养和环境保护素养，这才是根本。

（5）建立健全科学有效的奖惩制度，通过法律的、行政的、经济的多种手段，做到奖罚分明，严格执行。

3.6 形成中国特色的景观规划控制体系

国外的景观规划控制体系较目前国内要更为先进和完善，借鉴这些经验有助于我们快速有效的建设景观规划控制体系。但国情的不同，文化的不同，生活方式和心理需求的差异，要求必须建设有中国特色的景观规划控制体系，这样才更有针对性，也才会更有效。而且，由于经济差异与环境差异，不同的地区还应该针对当地的具体实际，建立更为具体、细化的景观规划控制体系，以有利于城乡特色的保护与传承（图5）。

图5 地域特色景观的传承

4 结语

一个城市或乡镇的景观是其形象与特色的集中体现，科学有效地景观规划控制将对城乡空间环境中，人视线所及的景观观赏区进行合理的规划、控制和运作，能有力地促进城乡特色的保护与传承。借鉴国外先进经验，构建有中国特色的景观规划控制体系是改变目前城乡景观雷同，特色缺失的良药，并有助于实现特色化的城乡一体化可持续发展。

［1］西村幸夫.城市风景规划——欧美景观控制方法与实务［M］.上海:上海科学技术出版社，2005.

［2］唐子来，李京生.日本的城市规划体系［J］.城市规划，1999（10）:50～54.

［3］申 兵.国外规划体制与规划政策的经验及启示［J］.宏观经济管理，2008（3）:73～75.