浅析工程质量法律体系与建设标准体系的关系

2011-08-15贾建斌

山西建筑 2011年17期

贾建斌

工程建设是一项周期长、投资大、涉及公共利益、影响国计民生的事业。建设工程的社会属性和自然属性的本质特点，决定了工程质量目标的控制不仅需要行政管理，而且需要技术控制，有赖于工程质量法律体系和工程建设标准体系的共同支撑。实践证明，健全和完善工程质量法律体系和工程建设标准体系，对推动建设工程质量监督管理体制的有效运行，对建设行政主管部门依法行政，对保证工程质量，对工程投资效益和社会效益的实现，都起着极大的保障和促进作用。

1 健全和完善工程质量法律体系

1.1 我国工程质量法律体系概况

法律体系通常是指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体［1］。工程建设领域调整工程质量权利义务关系的法律规范有机统一就构成了工程质量法律体系。新中国成立后，特别是改革开放以来，随着市场经济和建筑科技的飞速发展，建设工程的规模越来越大，质量水平要求越来越高，有力地推动了建设领域法制化的进程。以《建筑法》为核心的具有中国特色的工程质量法律体系逐渐建立起来，形成了门类齐全、层级明确，包括《建筑法》《建设工程质量管理条例》等在内的一系列法律、行政法规、地方性法规、部委规章和地方政府规章。工程质量法律体系的建立为政府监督工程质量提供了法律依据和制度保障，为建设、勘察、设计、施工、监理等工程质量责任主体的建设活动规定了权利和义务，为确保建设工程质量安全，保障人民生命和财产安全，促进建设领域健康有序和谐发展，起到了巨大的推动作用，适应社会主义市场经济要求的工程质量监督管理体制日益完善。

1.2 加强立法工作，提高立法水平

随着社会的进步和改革的深入，人们的社会关系和利益格局发生着深刻变化，新情况、新问题不断涌现，一些现行的法律、法规和规章已明显不适应经济社会发展的要求，影响和制约了科学发展。从源头上解决工程建设领域突出问题，必须从完善工程质量法律体系的制度层面进行综合治理。应按照《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等规定的立法原则、程序、权限，抓住重要领域和关键环节，认真查找制度上的漏洞，把实际管理中行之有效的做法和经验转化为法律制度，及时对法律、法规和规章进行修订和完善，使各项制度管得住、行得通、有实效。

1.3 加强规范性文件的编制和管理工作

在我国工程质量法律体系规章以下，还存在着数量庞大的政府及其建设行政主管部门编制的规范性文件。它们是执行法律、法规、规章的“操作规程”，是对建设工程质量法律、法规、规章的细化与补充。行政机关大量行政行为都是直接根据行政规范性文件作出的，因而其在我国行政管理中具有非常重要的地位。加强行政规范性文件的编制和管理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、缺乏依据以及不适应经济社会发展要求，特别是含有加重企业负担、地方保护、行业保护等方面的规范性文件要予以修改或废止，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

2 健全和完善工程建设标准体系

2.1 我国工程建设标准体系概况

国际标准化组织对标准的定义是:为在一定的范围内获得最佳秩序，对活动和其结果规定共同的和重复使用的规则、指导原则或特性文件。该文件经协商一致制订并经一个公认机构的批准［3］，建设工程从开工建设到竣工验收交付使用，要经过勘察、设计、施工、监理、检测、验收等各个阶段和环节，其专业性、技术性的本质特点，决定了国家必须颁布标准对勘察、设计、监理、检测、施工质量验收等方面进行统一规定。按照《工程建设国家标准管理办法》和《工程建设行业标准管理办法》的规定，形成了强制性与推荐性相结合，国家标准、行业标准、地方标准和企业标准相配套的工程建设标准体系。这就从技术控制的角度为建设市场提供了一整套运行规则，为引导和规范工程质量责任主体的质量行为，发挥着重要的基础性作用。

2.2 施工质量验收标准体系

在加入WTO后，为完善建设工程质量管理体制，转变政府职能，按照“验评分离、强化验收、完善手段、过程控制”的指导思想，建设领域在原有验收标准规范的基础上，形成了现行施工质量验收标准体系。政府监督工程质量实现了由过去的“微观”检查的核验制向“宏观”监督的备案制的转变。现行施工质量验收标准体系由GB 50300-2001建筑工程施工质量验收统一标准统领，主要由15项专业工程施工质量验收规范组成，涵盖了单位工程的10个分部工程，在工程建设标准体系中施工质量验收标准起“基准”标准的作用。通过“上道工序验收不合格，不得进行下道工序施工”的原则，对各质量责任主体的质量行为进行规范，实现了对施工质量全过程、全方位的控制，确保工程主体结构安全和主要使用功能满足设计要求。

2.3 严格落实工程建设强制性标准

对工程质量的技术控制，世界上大多数国家采取的是技术法规与技术标准相结合的管理体制。国家将涉及建设工程质量、安全、人体健康和环境保护的技术要求，用法规的形式规定下来，通过国家强制力保障实施，就形成了技术法规。但在现阶段我国市场经济体制还不完善，按照技术法规和技术标准体制管理还需要有一个法律的准备过程。2000年建设部颁布了《实施工程建设强制性标准监督规定》，以部门规章的法律形式对加强工程建设强制性标准实施的监督工作进行了明确规定。在进行工程质量监督管理和组织工程建设过程中，应将落实工程建设强制性标准提高到贯彻工程建设技术法规的高度来加以严格执行，不执行技术法规就是违法，就要受到法律的制裁。

3 工程质量法律体系与工程建设标准体系的关系

3.1 工程质量法律体系与工程建设标准体系的区别

工程质量法律体系是由工程质量法律规范组成的有机整体。工程质量法律规范不仅调整建设行政主管部门与工程质量责任主体之间的行政管理关系，而且还调整建设工程参建各方之间的质量关系，规范其质量责任行为，具有社会规范的属性，通过国家强制力保障实施，是建设行政主管部门对工程建设进行质量监督管理的法律依据，违反法律规定必将受到法律的制裁。它在法律规定的质量秩序和质量关系框架下进一步规范工程质量责任主体的质量行为，更重要的是规范工程参建各方的技术行为，规范施工一线人员尊重建设规律，是对建设领域施工技术和管理经验的总结和概括，调整着人与物的关系，本质上是技术规范。

3.2 工程质量法律体系与工程建设标准体系的统一

工程质量法律体系侧重于从宏观上对建筑市场进行规范，规范建设行政主管部门依法行政，规范工程参建单位的市场行为和工程质量行为，维护建筑市场秩序和工程质量管理秩序的建立和有效运行，确保工程质量处于受控状态。工程建设标准体系侧重于从微观上对施工现场进行规范，规范工程参建单位的质量行为与技术行为，从技术控制的层面维护工程质量秩序，引导参建责任单位和人员尊重建设规律，严格施工管理和执行施工工艺标准，确保工程实体质量达到国家合格等级的要求。在工程建设标准体系内，国家标准中的强制性条文，具有技术法规的性质特点，不执行技术法规就是违法，将受到国家法律的制裁。所以，工程建设强制性标准将工程质量法律体系与工程建设标准体系紧密结合起来，共同维护工程建设质量管理秩序，确保工程质量安全和主要使用功能符合设计和规范的要求。

3.3 加强工程质量法律体系与工程建设标准体系互动机制建设的重要性

建设工程的社会属性和自然属性的本质特点，决定了工程质量目标的控制不仅需要行政管理，而且需要技术控制，不仅要有工程质量法律体系的保驾护航，还必须有工程建设标准体系的技术支撑。工程建设的过程就是执行工程质量法律规范的过程，同时也是执行工程建设标准规范的过程，“两手都要抓，两手都要硬”。工程质量法律体系与工程建设标准体系是既有区别，又有联系。两大体系相互协调配合，才能共同构建建设工程质量管理体系。我们应加强工程质量法律体系与工程建设标准体系互动机制的建设，为保证工程质量提供坚实的制度保障。