莒南县四荒治理探讨

李永耐，夏培华，冯 峰

（1.莒南县水利局，山东 莒南 276600；2.莒南县涝坡水利站 山东 莒南 276628）

莒南县地处山东省东南部，面积1752km2,其中山地、丘陵、平原分别占总面积的13.47%、65.51%、21.02%。长期以来，受自然因素和人为活动的影响，生态环境比较脆弱。全县水土流失面积占总面积的60%以上，荒山、荒丘、荒沟、荒滩面积达5197hm2,水土流失防治任务十分艰巨。多年来，莒南历届县委、县政府始终把水土保持工作作为农村经济发展的根本措施来抓，组织广大干部群众，发扬愚公精神，整山治水，改造山河，以小流域为单元，山、水、林、田、路、村统一规划，综合治理，常抓不懈。到2010年底，全县已完成“四荒”治理面积3500hm2,初步治理水土流失面积884km2，森林覆盖率已达30.4%。通过治理，极大地改善了农村群众的生产生活条件，使原来的许多水土流失区变成了各具特色的商品生产基地。其中从事“四荒”资源开发经营的农户达5.2万户，发展民营大户8户，建设各类水土保持工程2200处，建设基本农田1500hm2,发展水土保持林333hm2,建设果茶基地1667hm2,年增加经济收入1.575亿元。

1 “四荒”资源开发利用模式

1.1 村集体开发、统一到户承包式

这种方式适合在水土资源相对匮乏的村庄推广，它不仅可以加快农村脱贫致富的步伐，而且可以实现农村共同富裕的目标，体现中国特色社会主义制度的优越性，也是当今最受欢迎的一种基本承包经营形式。其基本做法是由县、乡业务主管部门负责规划并现场参与技术服务，村集体组织开发，而后按照法规政策规定，在同等条件下，本村集体经济组织内部成员优先承包，无特殊情况，不接受村外人员承包。如相邸镇大嵯峨村是上世纪50年代末搬迁的库区移民村，人均占有土地资源只有0.09hm2，且多是山岭薄地，跑水、跑土、跑肥，致使群众长期处于贫困状态。对此，县水利局和相邸镇党委、政府高度重视，组织工程技术人员现场规划、现场施工、现场参与技术服务，将53hm2的“三跑田”整成了保水、保土、保肥的“三保田”，并全部栽植了优质蜜桃。目前大嵯峨村的桃树已进入盛果期，年产优质蜜桃160万kg，仅此一项，户均年增收5000元。

1.2 股份合作式

合作各方以资金、技术、土地、管理等入股，风险共担，利益共享，按股份分红。此种方式适合在人均占有土地资源相对较多，本村短期内又无力开发的村庄。相沟乡部分社区人均占有土地资源较多，且社区内的青壮劳力大多外出打工，致使部分荒坡、坡耕地得不到有效开发利用。对此乡政府采取积极措施，吸收30多名乡村干部、农技人员入股，组建农业科技股份公司，从而提高了市场竞争力。目前，已投入资金300万元，栽植欧洲甜樱桃2.5万株，蓝莓、黑梅、红树梅各1万株，项目区的水、电、路等设施配套齐全，并修建塘坝3座、机井1眼，使7hm2的果园实现了滴灌。今年冬季还将继续开发133hm2的欧洲甜樱桃。预计到盛果期，欧洲甜樱桃一项每年可增加收入3000万元。

1.3 买断式

买断式适合由于管理粗放，出现荒芜的深山、远山区。业主通过拍卖一次性买断使用权，开发利用“四荒”资源。莒南县大店镇庄乾波买断了100hm2荒山，将土地使用权一次性买断。目前已投入资金90余万元，栽植黑松14万株，杨树0.6万株，栽植紫叶李、女贞、悬铃木等绿化风景树3万株，加固塘坝3座，修路5km。

1.4 龙头带动式

龙头带动式是由村集体开发，村民承包，当基地产品发展到一定规模，诞生加工企业，形成产业链，实现农产品的产、供、销一条龙服务。洙边镇利用高位阳坡发展茶树，以洙边玉芽茶厂、莒南环河茶叶有限公司等加工企业为龙头，带动茶叶产业向规模化方向发展。他们生产加工的“玉芽”、“环河牌碧芽春”茶是2001年中国农业博览会名牌产品，其产品打入北京、济南、青岛等全国20多个大中城市，实现年收入过亿元。再如涝坡镇以国家实施坡耕地整治为契机，将333.33hm2的坡耕地、荒坡整成标准梯田，从而加厚了活土层，提高了土壤肥力，实现单季花生亩增收45kg，并在山东丰盛花生制品有限公司等自营出口创汇龙头企业的带动下，实现农产品再增值。

2 “四荒”资源开发利用存在的问题

多年来，莒南县各级党委、政府高度重视“四荒”资源的开发利用，投入了大量的人力、物力、财力，取得了显著的成效。但由于受诸多因素的影响，致使这项工作还存在着许多需要改进的问题。

2.1 治理标准低，资金投入不足

莒南县已开发利用的“四荒”资源，国家投入不足10%，其余投资均为民营资本，一些地方存在治理开发标准低，潜在生态、经济、社会效益得不到有效发挥的问题，需要完善治理。加之尚未开发利用的“四荒”资源治理，按目前的市场价仍需治理资金3.1亿元。

2.2 技术力量不足，前期工作薄弱

“四荒”资源开发利用是一项系统工程，必须遵照地方政府批准的发展规划，经过专业工程技术人员现场调查、论证并编制出切实可行的实施方案，方可进行开发利用。调查中发现，有的地方土法上马，头痛医头，脚痛医脚，措施单一，收效甚微；有的承包户几年前得知杨树木材行情好，干脆把杨树栽到了山头；有的地方在建设沟道工程过程中，存在设计标准低，工程质量差的问题，结果一场突发暴雨下来，十几座沟道工程一座不剩，劳民伤财。上述例证，凸显出基层 “四荒”资源开发利用工作中技术力量不足，前期工作薄弱的问题。

2.3 “四荒”界定及承包过程中存在缺失

有的地方农村干部对“四荒”界定不清。按照国务院规定，“四荒”指荒山、荒沟、荒丘、荒滩（包括荒地、荒沙、荒草和荒水）。“四荒”必须是农村集体经济组织所有的、未利用土地。耕地、林地、草原以及国有未利用土地不得作为农村“四荒”。有的村将部分本属于集体的耕地、林地也作为“四荒”进行拍卖、承包、租赁。个别地方在“四荒”使用权变更中还存在暗箱操作的问题。这些做法都是与国家的政策相违背的，应彻底加以改正。

3 几点认识

3.1 推进产权制改革，调动社会各方积极性

搞好治理开发农村“四荒”资源工作是各级政府的职责，但是仅仅依靠行政力量是远远不够的，更重要的是发挥市场机制的作用，调动社会各方面的积极性。今后，各级政府在发挥主导作用的同时，要进一步发挥市场机制的激励作用，积极推进水利产权、林业产权制度改革，通过承包式、股份合作式、买断式、龙头带动式等多种治理开发形式，聚集更多的民间人财物力，投入到“四荒”资源的治理开发中去。要以水土保持规划统领全局，强化“水保搭台，政府导演，部门唱戏，全社会参与”的运作机制，加快“四荒”资源治理开发的步伐。

3.2 搞好规划，注重效益

“四荒”资源开发利用要以小流域为单元，统一规划，综合治理。小流域综合治理是我国劳动人民在长期的生产实践中总结出的一条具有中国特色、符合自然和经济规律的成功技术路线；是集经济效益、生态效益、社会效益为一体的系统工程、“民心工程”。各级政府要认真做好这项工作，要认真做好以小流域为单元的“四荒”资源开发利用规划。治理中既要注重自然资源的培育和保护，又注重资源的合理开发和利用，把治理“四荒”同水土资源的利用紧密结合起来，变资源优势为经济优势，实现生态效益、经济效益、社会效益共赢。

3.3 加强农村基层组织建设，加快“四荒”治理步伐

近年来，在农村因“四荒”资源承包不公引发的社会矛盾，造成上访的现象时有发生。有的村“四荒”资源长期得不到有效地开发利用，当地群众的生产生活条件较差。这些都与农村基层组织薄弱有着直接的联系。农村党组织和党员担负着推动新农村建设、带领农民致富、服务群众、维护农村稳定的重要职责。基层党委要把落后村的组织建设当做农村工作的一件大事抓紧抓好。农村基层党组织的战斗堡垒作用增强了，党在农村的各项工作就有了基础和保障。