规划土地机制创新，推进保障住房建设

2011-08-15徐毅松

上海城市规划 2011年3期

关键词：保障性住房用地

徐毅松

规划和土地是推进保障性住房建设的重要前提之一。必须充分发挥规划土地资源整合的优势和综合调控的作用，创新规划编制和土地管理机制，调动区县、企业、相关部门、社会各界力量的积极性，确保目标顺利实现。

保障性住房是改善居民生活居住水平、促进社会和谐稳定的一项重要民生工程。在城市快速发展的过程中，上海面临着人口快速增长、土地环境资源紧约束、住房价格偏高等一系列问题。同时，旧区改造的任务仍然十分艰巨。

“十二五”期间是上海实现创新驱动、转型发展的关键时期。根据上海市委、市政府的总体部署，市规划国土部门充分利用规土机构整合的契机，进一步优化规划管理机制，完善土地相关政策，立足城市长远发展，确保保障性住房规划建设这一重要民生工作。

1 政策回顾和形势要求

1.1 保障性住房政策发展回顾

住房是一种特殊的商品，一方面具有市场属性，另一方面具有社会属性。1998年我国开始实行住房货币化改革以来，住宅商品化、市场化速度过快，特别是在大中城市，房价持续快速增长与社会中低收入群体的住房保障矛盾日益突出。

2006、2007年开始，国家对于住房保障的制度调整力度不断加大。2010年国务院政府工作报告中，进一步明确要“着力保障和改善民生，促进社会和谐进步”，“新建、改扩建各类保障性住房200万套”。政府相继出台了《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》（2006）、《关于进一步加强住房建设规划工作的通知》（2006）、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（2006）、“新国十条”（2010）、《关于加快发展公共租赁房的指导意见》（2010）等一系列有关保障性住房的文件和政策，体现了国家在推进保障性住房建设、力求解决民生问题的决心和力度。保障性住房建设进入新的阶段。

1.2 本市保障性住房建设目标和要求

上海作为快速发展的特大型城市，近年来更是面临着住房供给与需求之间的矛盾。市政府高度重视保障性住房规划建设。市委、市政府领导多次到保障性住房建设基地视察，并成立了“大型居住社区建设推进办公室”，研究政策制定、协调建设问题，统筹推进实施。

2008年，市政府研究出台了《上海住房发展规划（2008-2012年）》，提出“以调整住房供应结构、稳定住房价格、解决中低收入群众住房困难为工作重点，建立健全‘两大体系’，即诚信、规范、透明、法治的房地产市场体系，分层次、多渠道、成系统的住房保障体系，引导和促进房地产业持续、健康、稳定发展”。

2009年，市委、市政府在九届七次全会上进一步明确了推进大型居住社区、保障性住房建设的总体要求。《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“着力完善廉租房、经济适用房、公共租赁房、动迁安置房‘四位一体’的保障性住房体系，鼓励探索更多的保障性住房供给方式”。“十二五”期间预计新增供应各类保障性住房100万套（间）左右，并确定了2011年新开工各类保障性住房建设面积不小于1500万平方米的建设任务目标。

规划和土地是推进保障性住房建设的重要前提之一。面对可利用土地资源较少的客观条件，在较短的时间内，完成保障性住房规划选址、落实相关用地是规划国土部门面临的重大性、紧迫性任务。必须充分发挥规划土地资源整合的优势和综合调控的作用，创新规划编制和土地管理机制，调动区县、企业、相关部门、社会各界力量的积极性，确保目标顺利实现。

2 上海的实践和探索

自2008年以来，根据市委、市政府部署，市规土局先后推进了400万平方米经济适用房、6大配套商品房拓展基地、2个大型居住社区规划试点、23个大型居住社区规划选址工作，落实各类保障性住房选址用地约137平方公里。

为确保选址合理、有利操作，按照城市总体规划确定的发展空间，从战略发展的高度进行思考，利用规划的平台进行统筹，从实施的角度完善土地相关政策。

2.1 战略把握

住宅规模影响人口总量，住宅布局引导人口分布，住宅类型对应人口层次和结构。为统筹考虑城市人口规模、发展方向、土地资源与住房需求、结构、布局等问题，处理好局部与总体、近期与长远的关系，2009年上半年，市规土局组织编制了《上海市住房发展专项规划》。

《上海市住房发展专项规划》以普通商品房、经济适用房等住房规划为重点，对上海市住房发展现状进行了评估，并对住宅建设需求和土地供应进行了预测分析，明确了上海市未来住房发展指导思想、发展目标、规模结构、空间布局导向以及分区发展策略。

目前上海市常住人口规模约2300万，上海建设用地（含城镇建设用地和农村建设用地）总规模已突破2851平方公里。综合考虑城市发展和生态安全，全市建设用地总规模控制在2981平方公里以下，基本是上海市未来用地与空间规模的极限状态。据全市第二次土地大调查和“两规合一”工作研究，规划住宅用地约590平方公里，包括现状保留约380平方公里，规划新增约210平方公里。在用地分布方面，中心城规划新增住宅用地约33平方公里，近郊区约49平方公里，远郊区约128平方公里。上海实际可使用的住宅土地资源相当稀缺。

基于此背景，《上海市住房发展专项规划》研究提出三项发展策略：

一是“关注民生、体现和谐”。加大住房保障供应力度，形成多元的住房供应体系。有限的规划住宅土地资源优先安排廉租房、经济适用房等保障性住房布局。每年新增保障性住房约占新增住房总建筑面积的20%。

二是“资源节约、环境友好”。优化住房供应结构，确定合理的住房建设标准。应根据社会经济发展和居民居住需求，进一步优化住房供应结构、形成以90平方米以下的小户型为主、兼顾多种不同户型的住房户型建设标准。

三是“效率优先、布局优化”。完善住房空间布局，形成合理的居住空间结构。加快推进中心城旧区改造，坚持“双增双减”，控制中心城人口规模；加强郊区新城、新市镇住房建设，完善公共交通和公共服务设施，集聚人气。

2.2 规划控制

根据廉租房、公共租赁房、经济适用房、动迁安置房的需求对象不同，立足于确定的城镇规划体系和土地使用结构，合理确定选址范围。纳入选址的规划用地，通过规划和土地联动，锁定范围，深化规划方案研究。

（1）严格按照规划，落实保障性住房选址。

大型居住社区是上海市推进保障性住房建设的重要举措。必须与城市总体规划和土地利用规划衔接，在郊区范围内统筹落实大型居住社区布局。大型居住社区内的房屋类型主要包括经济适用房、动迁商品房和中低价普通商品房。规划土地职能整合后，着重推进了城市规划和土地利用规划“两规合一”工作，对城镇集中建设区、产业园区、基本农田进行了梳理和统筹。本次大型居住社区依据“两规合一”成果，集中在规划确定的集中建成区范围内，遵循“聚焦新城、公交优先、突出功能、产城融合、便于启动” 的原则进行选址，使得大型居住社区成为实施城市总体规划，推进城乡一体化，带动郊区新城和重点新市镇发展的重要抓手。基于“两规合一”平台的规划选址，充分尊重基本农田保护和基本生态空间的控制，确保了总体规划确定的城镇体系和土地使用的基本格局。

与控制性详细规划比对，在中心城范围内合理确定保障性住房的选址。依托近年来市规土局推进的中心城控制性详细规划全覆盖的坚实基础，按照“摸清家底、协调功能、有利实施”的思路，2008年开展了中心城保障性住房（主要是经济适用房和公共租赁房）规划空间梳理。重点对规划住宅、非市级地区级公共中心、零星工业仓储用地、规划建设备用地和拟废弃的市政设施用地，进行梳理。涉及12个行政区，613个地块，总用地面积约26.8平方公里。最终结合区位条件、公建配套、交通条件等因素，确定了256公顷保障性住房用地。严格禁止规划公共绿地、公益性公共服务设施用地用于保障性住房建设。

（2）开展方案征集，集思广益，吸取先进的规划理念。

按照高起点规划、高水平建设的总体要求，为了吸取国内外先进理念，针对大型居住社区拟近期开发建设的宝山罗店、嘉定城北站等8个基地，市规土局组织了方案征集的工作，邀请了美国、德国、英国及国内知名的13家规划设计单位参与方案征集工作。低碳生态、社区融合、环境友好、公交优先等先进的规划理念贯穿到了大型居住社区规划方案编制中。目前针对第二批大型居住社区规划工作，进一步加强了前期基础研究工作，也启动了方案征集的准备工作。

（3）搭建工作平台，编制专业规划，统筹市政交通配套。

控制性详细规划编制与市政、交通等专业规划脱节一直是规划编制长期存在的问题。而保障性住房建设时间紧，不允许出现大的失误和工作的反复。因此，在大型居住社区控制性详细规划编制过程中，强化了三个环节。一是规划设计任务书环节，即在规划编制前期，结合规划设计任务书的编制，邀请市政、交通、环保、绿化市容等部门参与，明确提出选址范围内需衔接的外部市政交通等配套设施条件，并纳入到规划设计任务书中。二是规划方案编制环节，市政部门同步编制电力、水系、供水、排水、邮政、交通、环卫等专业系统规划，并在规划草案阶段进行衔接，经综合平衡后，纳入控制性详细规划。三是规划审核环节，各专业系统部门对最终报审的控制性详细规划进行把关。通过规划的平台，充分听取各专业部门意见，做到规划的综合协调统筹，科学制定。

2.3 实施支撑

城市规划的建设实施，一方面需要技术支撑，另一方面也需要政策支持。《上海市大型居住社区规划设计导则》是对大型居住社区控制性详细规划的重要补充，重点指导项目建筑方案深化。土地政策是保障性住房建设相关政策中的核心内容之一，在土地政策和机制上的突破和创新是对保障性住房建设的重要支持。

（1）编制设计导则，提供建设指导。

结合大型社区建设发展特点，市规土局邀请同济大学的专家教授领衔，研究制定《上海市大型居住社区规划设计导则》，并多次听取了在大型社区规划建设方面经验丰富的设计单位、开发公司和相关专家意见。

《上海市大型居住社区规划设计导则》在传统居住区基础上，突出城市社区的整体发展理念，突出社会和谐和“以人为本”的宗旨。《导则》共9章、33条，结合近期大型居住社区设计建设中的经验和教训，对大型居住社区的规划目标、功能布局、开发控制、道路交通、公共设施、空间特色、生态环境、实施对策等方面，提出规划设计的导则与要求。

在功能布局方面，强调多元化功能，考虑不同居住功能的协调和社会融合，提高土地的混合利用效率。在风貌环境方面，注重整体风貌协调，体现地方特色、自然特点和人性化要求，注重建筑立面设计和整体轮廓。在道路交通方面，从便捷、高效的角度，合理确定路网密度、街道宽度和街坊尺度，研究街道景观、线形和沿街界面控制等要求。《导则》的制定对不同实施主体开发建设的大型居住社区的方案深化和建筑设计具有重要的指导意义。

（2）完善政策制定，促进规划实施。

根据市委、市政府关于推进重大工程建设及加强民生工作的相关要求，市规土局结合实际，研究制定了《上海市经济适用房建设土地供应管理实施办法》、《上海市经济适用房、商品房配建经济适用房等四类建设项目有关规划和供地操作细则》、《关于鼓励本市国有企业集团利用存量工业用地建设保障性住房的若干意见》等政策。鼓励国有企业在符合城市规划的前提下，利用原来取得、现在产业结构已调整（或需要调整）的工业用地，部分建设保障性住房、部分配建经营性建设项目。其中建设保障性住房的土地面积和建筑规模均应当不小于建设经营性项目的土地面积和建筑规模。以上政策极大地调动了企业产业结构调整的积极性，促进了中心城内有污染的产业用地置换、促进了中心城功能的完善，促进了城市规划的建设实施。

大型居住社区的建设实施机制也逐步由“以市为主、企业运作”和“大集团对口大基地”转变为“市区联手、以区为主、加强储备”的运作模式。2003年推进建设的“两个一千万”配套商品房基地由市区两级政府携手提供用地，采用项目招标的方式，由企业运作建设实施，建成后按照规定的价格由市里统筹定向供应给重大工程实施单位。2009年，在总结实践的基础上，市政府提出了“大集团对口大基地”的建设机制，确定了建工集团等5家大型国有企业集团对口建设松江泗泾、宝山顾村、闵行浦江、嘉定江桥、浦东曹路、浦东周康航6大基地。以上建设模式，相关区政府主要是配合前期动拆迁、后期建成后接管公共配套设施，区县政府积极性不高；同时动迁、建设实施进度较难控制。2010年以来，按照“以区为主、市区联手、全面锁定、先储后建、合理配比、适时投放”的原则，市规土局加快推进大型居住社区土地储备工作。土地采取市、区联合储备的方式，由市土地储备中心和区政府按照“五五开”比例分摊。对大型居住社区内土地储备用地指标的安排，兼顾市、区各方利益，对用于保障性住房及必要配套设施项目，其用地指标由市里统筹；对于市场化运作的项目由区里解决。在大型居住社区收益分配上，原则上向区、镇两级政府和村集体经济组织倾斜。这一机制，通过建立土地资源储备库的方式，加强了政府对土地供应和房地产市场调控的力量。

3 工作总结和思考

3.1 规划土地机制整合，服务上海长远发展目标

将上海建设成为现代化国际大都市和“国际经济、金融、贸易、航运中心”既是一项重要的国家战略，也是上海须长期坚持的战略目标。和国际同类型城市比较，上海仍需完善城市功能，建设宜居环境，不断提高城市国际竞争力。

上海面临资源紧约束的客观条件，必须整合规划土地机制，从城市的长远目标出发，按照确定的规划，合理安排土地资源，促进城乡统筹，科学发展。立足可持续和生态宜居的发展理念，避免只顾近期建设，忽视远期目标，牺牲城市长远发展利益。

3.2 规划编制机制完善，提高规划科学编制水平

规划前期研究不深、立意不新，往往制约了规划编制的质量和水平。专业系统之间协调不足，造成规划内容互不衔接，甚至相互矛盾。通过大型居住社区规划编制的实践，重点加强规划前期研究和专业系统的规划整合，将长期以来形成的规划部门为单一主体的编制机制转变为在规划主管部门协调下，设计单位、区县政府、专业部门、专家、公众、实施主体共同参与的编制机制，努力实现规划编制的广泛参与和科学决策。