以人为本、构建和谐——上海住宅空间资源规划利用策略思考<br/>

以人为本、构建和谐——上海住宅空间资源规划利用策略思考

2011-08-15顾军

上海城市规划 2011年3期

顾军

“上海在进一步完善住房供应机制前提下，住宅空间资源的利用应坚持民生为本、城乡一体、统筹兼顾，住宅建设坚持以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主。”

上海作为我国经济社会水平发展较高的城市，根据中央对上海“四个率先”要求，应该在破解当前经济社会发展中存在的突出问题中率先作为，更好地解决住房和城市化成本的问题，将全市住宅空间资源的分配利用提高到社会管理的角度来理解，满足公众基本的居住需求，使经济社会发展水平和资源水平更好适应，走出一条符合特大城市特点的科学发展之路。

1 上海住宅建设现状分析

改革开放以来，上海住宅建设取得了瞩目成就，大致可以分为3个阶段：上世纪八十年代尚处福利分房阶段，主要采取合作建房、联建公助、旧区改造等建设方式解决住房问题；上世纪九十年代进入住房改革阶段，以《上海市住房制度改革实施方案》为标志，逐步改革原有的公房建设分配体制，实施公有住宅市场化，市场成为解决住房问题的主要途径；新世纪后的十年为商品房高速发展阶段，住宅建设投资、商品房开工量、房屋交易量开始迅速上升。在商品住宅高速发展的同时，也不同程度地存在着结构失衡、配套滞后等问题，出现了社会成员居住水平差异逐渐加大、居住成本不断上升的现象，影响社会和谐发展。

从全市住宅资源存量来看，2000-2009年，全市年均住宅竣工建筑面积约2000万平方米。至2009年末，全市城镇住房建筑面积约5亿平方米，其中中心城约3亿平方米。

根据有关部门数据统计，至2009年底全市现状住宅用地约400平方公里。其中，中心城现状住宅用地约占全市总量的四成；远郊现状住宅用地约占全市总量的三成。

上海住宅建设近年来存在三方面特点。首先是居住水平不断提高，城镇居民人均住宅建筑面积由2000年的24平方米提高到2008年的近34平方米。其次是建设重点向外延伸，近十年的发展趋势显示，住宅建设的重心已经从中心城转向郊区。城镇居住用地向中心城外快速扩展，外环外围成为居住用地扩张的重要区域之一。2008年全市住宅用地总量较1997年同比增幅约80%，中心城外居住用地面积增幅更是达到约150%。最后是供应结构矛盾趋缓。住房市场化深入推进使住宅面积标准跟随市场导向，大面积套型住宅占比不断提高，市场供应的中小套型普通商品住房数量偏少，住宅供应结构性矛盾逐渐显现。这一问题得到了政府的高度重视和有效缓解，随着经济适用房和廉租房等保障性住房建设目标年均400万平方米的实施以及保障性住宅建设力度的持续加大，住宅供应结构性矛盾将得以缓解。

2 上海住宅资源空间分布及趋势判断

根据全市既有规划汇总，在“两规合一”建设用地范围内，至2020年全市住宅用地总规模约600平方公里，其中郊区的用地资源约占六成。住宅用地资源的布局呈现“东西多、南北少”，“分散多、集聚少”的总体分布特征。

在扣除现状保留用地后，可建住宅用地中近一半用地需通过城镇建设用地改造，且大部分是工业用地，改造的土地成本较高；其余一半用地中近三分之一的土地现为农村宅基地，动迁安置成本较高。

全市规划可建住宅用地中，实际易于实施的用地只占30%，住宅资源的集约节约使用成为当务之急。

“十二五”期间，上海仍面临人口增长较快的压力，中心城区特别是旧区人口向外疏解仍是人口布局的导向，上海未来的发展将遵循城乡一体、协调发展的原则。随着国际化、现代化、城镇化进程的加快，住房消费需求在较长时间内仍将维持较高水平，特别是保障性住房的需求较大。同时，住房建设也面临着资源短缺、环境承载力小等不利因素制约。

随着上海经济社会发展和市民生活水平提高，不断满足市民不同层次的住房需求，加强保障性住房的建设和供应，特别是根据上海目前的社会经济发展水平，进一步完善廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和动迁安置房“四位一体”的住房保障体系，仍是住房建设面临的主要任务。

3 住宅空间资源利用的前提和原则

全市住宅空间资源的梳理和规划利用研究成为住宅规划建设工作的当务之急，这其中树立正确的指导思想尤为重要，即坚持以人为本、全面协调可持续发展，着力提高资源利用的全面性、协调性和可持续性。住宅规划建设要依据城乡一体发展格局、遵从资源节约和环境保护前提、实现构建宜居城市和促进社会公平目标。

上海住宅空间资源利用有两个前提条件需要明确。第一是确立合理的供应结构。根据国内外大城市住房建设的经验，结合上海住宅需求和资源的实际，上海住宅建设应坚持合理的住宅面积标准，逐步使中等户型成为住宅套型的主要构成，与上海现状的住宅套型结构以及未来城市家庭规模结构和经济收入水平相匹配。实现以上目标就要不断优化新增住宅的供应结构，按控制比例引导建设，使中套型住宅（建筑面积70-90平方米）比例占相当多数。

第二是城市生态及基础设施承载力。上海水资源承载人口规模分析和上海电力资源可承载人口规模分析都表明上海城市支撑人口极限约3200万人。人口规模、住宅总量、居住水平和环境容量之间的相互制约即意味着上海住宅空间资源的投放和利用存在着诸多方面的限制和条件。

上海住宅空间资源规划利用应该同时遵循三个原则。首先是与市民多层次住房需求相适应的原则。坚持以市民消费为主、以普通商品房为主，进一步完善住房保障体系，优化住房供应结构。重点发展廉租住房、经济适用住房，切实保障中低收入住房困难家庭的基本居住条件。大力发展中小套型、中低价位普通商品住房，不断适应不同层次、不同收入市民的消费需求。其次是与资源环境承载能力相协调的原则。结合上海人口发展趋势和土地资源条件，以建设“资源节约型、环境友好型”社会为指导，以全面建设节能省地型住房为抓手，积极推行和引导合理的住房建设和消费模式，大力推进住宅产业现代化，降低资源和能源的消耗，促进人口、资源、环境协调发展。第三是与城乡规划空间政策相结合的原则。继续遵循疏解中心城人口环境压力，构建合理市域结构体系的原则，形成与城市经济生活发展相适应、与城市总体空间布局相融合、与居民居住生活水平相匹配，社会和谐、功能完善、交通便捷、生态宜居的城市居住空间布局结构。

4 住宅空间资源利用策略

转型时期的上海，民生保障无疑是城市政府的工作重点，住宅空间资源利用应成为公共政策的重要组成部分，需通过优化调整居住空间的结构来充分实现空间资源的有效配置和高效利用，同时优先确保保障性住房居住空间的落实。以“1966”城乡规划体系空间结构为目标，近远结合，合理有序地进行居住空间的开发建设。

按照住房空间布局与城镇体系发展方向相一致、与产业布局相协调、强化公共交通引导的要求，积极调整城市住房空间布局，增强各种类型住房（尤其是保障性住房）空间布局的合理性。上海住宅空间资源规划利用可以在前题设立和原则确定的基础上形成以下策略：

4.1 加大住房保障力度，形成多元的供应体系

从国外的经验看，由于世界各国经济体制、经济发展水平、城市化进程等方面存在着差异，各国政府解决住房问题的政策模式也存在着一定的差别。但发达国家或地区对住房有一个大致相同的态度和立场，即政府对解决公共住房问题负有不可推卸的责任。为中低收入家庭建立一定比例和多种形式的住房保障，是发达国家和地区的普遍做法。新加坡约80%的人口居住在政府修建的组屋中。香港公屋政策解决了全港一半人口的居住问题。英国要求新建住宅项目必须配套建设占总量25%的低收入居民住房。德国要求新建住宅区中必须配建20%的社会福利住房。法国则立法规定每个城市都要保有20%的社会住宅，以解决弱势群体的住房问题。对于需要由政府保障政策解决基本住房需求的家庭，往往由政府建立收入划分和资格审查制度，分别赋予其不同的保障手段和水平，确保不同收入群体能购买到或者租到相应的住房。

上海市政府正加强对保障性住房建设的主导性作用，综合运用经济、法律和必要的行政手段，解决中低收入市民基本住房需求，减少社会的不和谐因素，从而促进市场经济持续健康发展，保障社会的长期和谐稳定。

上海住房保障的政策目标群有待扩大，保障性住房供给的对象应呈现多个“层次”和“区隔”，为每一个层次的群体提供的保障措施应当根据其支付能力与市场供给具有梯度差异的特征，呈现为一个“连续统”。建立健全分类型、多层次、与上海经济社会发展阶段相适应的住房保障体系，多渠道解决城市中低收入家庭住房困难。近期应重点加强经济适用住房建设，逐步扩大廉租住房的保障范围以及实物配租比例，真正解决上海中低收入家庭的基本住房需求。同时可推出有针对性的新供给途径，积极发展公共租赁住房（包括人才公寓和职工宿舍等形式），建立保障性住房租赁服务机制，将住房保障范围逐步覆盖到特定的外来常住人口和家庭（包括引进人才和产业区工人等）。

有数据显示，上海人均住宅建筑面积12平方米以下的城镇居民家庭户数仍较多，相当比例的中低收入家庭仍需要政府通过保障性住房解决其住房问题。参照国内外住房保障政策经验，从政府投入的可能（即以供给为导向）来考虑确定保障性住房供应力度与结构，继续扩大经济适用住房和廉租住房的规模和保障范围，科学确定政府主导的保障性住房与市场配置的商品住房的比例，上海未来年度新增保障性住房建设规模仍应占年度新增住房建设总规模的20%以上。

4.2 优化住房供应结构，确定合理的建设标准

随着经济的发展，用地的稀缺性成为制约住宅面积提高的主要因素。按照人口、资源、环境协调发展的要求，综合考虑上海人口集聚压力大、土地资源紧缺，现状住房改善任务艰巨等实际情况，全面推行资源节约、理性适度、满足自住需求的住房建设模式和消费模式十分必要，而合理确定人均居住水平、住房供应结构、面积标准等技术参数对住房建设政策导向制定至关重要。

在人均居住水平方面，2008年上海城镇人均住宅建筑面积已达34平方米，今后人均居住水平虽有增长可能，但不能无限提高。新加坡政府曾一度顺应过居民的居住需求，在建造了少量大户型住宅后，政府进行了重新评估和研究，认为从土地资源的客观条件出发，仍应坚持经济合理使用土地、坚持建造高密度集合住宅的政策。鉴于此，上海人均住宅建筑面积标准也应严格控制，使上海住房建设逐步进入优化住房结构、全面提高住房质量的阶段。

在住房供应结构方面，要不断优化新增住宅供应比例，通过保障推进与市场引导两方面增加中套型住宅供应，按比例引导建设。扩大保障性住房供应力度和政策覆盖面，积极推进经济适用房和动迁安置房建设。鼓励发展中低价位、中等套型的普通商品住房。新增小套型住宅以公共租赁房和小套型商品房为主，兼顾国际性大都市中高收入群体的居住需求，控制发展低密度、大套型住房。

4.3 引导住房空间布局，构筑高效的居住空间

与上海住宅空间资源相适应的住宅建设布局可以归纳为中心城以中、小户型并举，近郊以中等户型为主，远郊以中、大户型并举。

中心城继续坚持“双增双减”，近期严格控制住宅用地供应，储备一定规模的住宅发展备用地，远期有序供给。根据人口、环境跟踪分析评估，可将部分规划住宅用地调整为公共设施用地或公共绿地，优化中心城人居环境。中心城新增住宅用地优先发展小户型的公共租赁房，适度发展中户型的普通商品房，控制大户型住宅规模。积极推进中心城旧区改造，降低60平方米以下存量小户型的比例，改善中心城居住空间环境。

近郊应防止人口过度蔓延，注重合理利用有限的新增住宅用地资源。新增住宅以中等户型为主，套比宜占80%左右。可选择较小规模、分散布局的新增住宅用地作为配套商品房建设的主要空间，经济适用房建设的补充空间。

远郊的新城是未来全市住房建设的重点区域。新市镇住宅建设规模应适当控制，防止近期住宅用地供应盲目扩大。重点新市镇可作为除新城以外吸纳中心城人口的重要补充，一般新市镇以本地城市化人口为主。在远郊生态环境较好的地区可适度发展大户型住宅。