从保障性住房建设角度对大型居住社区规划的若干思考

王颖禾

1 大型居住社区规划的产生背景

近几年来，全国部分地区房价较快上涨，居民购房压力倍增。为保障民生，让百姓安居，上海市委、市政府贯彻党中央决策部署，提出加快大型居住社区建设，构建市场化和保障性“双住房体系”。为此，在市相关部门的协调组织下，一批大型居住社区从规划编制到土地供应、落实建设主体，相关工作迅速开展。继2009年推出15个大型居住社区后，2010年再推23个大型居住社区。在这些大型居住社区内，将启动不同类型的住房建设，其中包括经济适用房、动迁配套商品房、廉租房、公共租赁房、中小套型普通商品房等。这些住房将满足各层次的需求，进一步扩大百姓受益面。

大型居住社区建设俨然已成为应对城市住房问题的“上海模式”。其开发建设将在今后若干年中陆续为上海提供大量住房供应，其中将有一大部分为各种类型的保障性用房，广大中低收入家庭将因此受益。通过近两年的努力，作为第一批开工建设的大型居住社区，上海城投公司负责实施的松江泗泾大型居住社区建设目前已完成近半。在政府相关部门指导下，开发团队在不断探索推进的过程中，对于大型居住社区规划实施过程有了更进一步的认识，由开发建设的实践体验也引发了对大型社区控制性详细规划的作用与实施机制的若干思考，希望能为后续大型居住社区的规划和建设提供一些启发。

2 大型居住社区规划的形式与功能

2.1 控制性详细规划的形式与功能

近几年来，在市、区规划部门的不断努力下，从分区规划到单元规划，再到控制性详细规划及修建性详细规划，整个上海的规划编制体系从层级到覆盖区域都日趋完整；同时通过对规划审批和项目审批规程的梳理，上海的规划管控能力也大大增强。其中，控制性详细规划扮演着核心角色，在对其编制形式与审批流程的不断探索优化过程中，通过规划部门对国外空间管治策略的学习和借鉴，使控规日益趋近法定图则，成为上海城市空间管治的主要工具。这对上海这个已呈现高度城市化和日益国际化的大城市来说，无疑具有重要意义。

2.2 保障性住宅建设对大型居住社区规划的功能要求

以保障性住宅为主的大型居住社区建设是一项政府主导的民生工程，肇因于住宅房地产迅猛发展的同时，保障性住宅缺失造成的城市中低收入群体的住房困难问题。作为政府的一项政策性工程，其实践有其特定要求。

首先，大型居住社区的开发建设十分讲究时效性，必须抓住宏观调控使房价稳定的有利时机，迅速实现大量保障性住宅的供应，为住房困难的中低收入人群一解燃眉之急并改变现有的单一住房供应结构，尽快实现城市住宅市场的长期稳定健康发展。其次，大型居住社区建设在实施推进机制上，充分发挥政府能集中力量办大事的“中国模式”优势，从土地供应、市政配套、建造计划到住宅供应，充分整合市、区两级政府相关部门和国有企业力量，主动作为，落实政策意图。再者，大型居住社区建设是针对目前城市住房供应问题而提出的具有一定独创性的解决方案。在开发建设过程中，有许多问题需要创造性地解决，或许还需要突破一些常规的标准或规范。

一直以来，规划被认为是城市建设的“龙头”，在大型居住社区建设这项政府工程中，规划更是凸显这一主导建设的重要作用。在目前的规划层级设置中，控制性详细规划是大型居住社区规划采取的主要形式，但与控制性详细规划在一般情况下所体现的空间管治作用有所不同的是，大型居住社区规划更多地被期待具有开发指南和建设蓝图的作用。而且由于大型居住社区建设具有上述时效性、主动性和创新性的要求，使规划的编制与实施在过程、主体和内容方面，都需要密切互动才能确保规划作用的有效发挥。

3 大型居住社区规划编制与实施的互动性

3.1 规划编制与实施在过程上的互动性

首先，由于推进建设的急迫性，大型社区从规划编制到开工建设的一系列前期工作往往在较短的时间内完成，如泗泾大型居住社区2009年3月明确选址，4月份启动规划编制，同时明确了城投公司为建设主体，6月初已完成控详规划的审批，到2009年底已经实现了一期地块的开工建设。在这半年多的时间里，要完成包括土地供应、七通一平市政配套的前期工作、住宅单体及学校等配套公建的设计和相关报建工作等。在所有这些工作平行展开、推进建设的过程中，规划除了解决开发的合法合规性问题外，还被期待能切实指导建设的进行，如市政道路、桥梁、河道水系、市政站点等都依据控制性详细规划编制专项设计落实到各实施部门；各地块根据控规规划指标进行建筑和景观设计，并落实市政配套，通过各项专业评审后付诸建造。

事实上，控制性详细规划编制完成并批复后，主要解决了开发的合法性问题，以及对大型社区各项要素的总体部署。其中关于道路、市政基础设施、公建配套设施等各系统的规划设想，以及地块控制指标所表达的对空间形态的规划设想并不足以直接拿来作为实施任务书。在后续实施深化过程中，为顺利推进建设，经常因为各专业系统间的协调问题而需要对用地形状或通道位置作些调整；有时候，需要兼顾实施或运营主体的不同利益诉求而调整某些规划设想；甚至有些时候由于现场条件无法满足规划要求而不得不修改最初的规划布局。

因此，在控详批复以后，担负着指导大型社区建设重任的规划工作并不算完成，甚至才刚刚开始。控制性详细规划的编制和审批是领先于所有政府审批流程的最初环节，控详规划的实施过程包括了建设前完成各项专业部门审批的过程。对大型居住社区规划来说，要成为开发指南和建设蓝图，就必须是一个和建设前期工作互动的规划过程。随着大型社区开发建设的逐步推进，各市政专业部门的专项规划设计之间互相协调，最终落地；各项市政和公建配套设施通过条块平衡，落实为具体的建设规模和运营模式；地块内空间指标通过各项建造规范的检验，形成可付诸建造的布局方案。直到此时，经过与实施过程密切互动的规划深化过程，不断接受建设前期工作中的反馈信息并不断调整后的大型居住社区规划才可能成为期待中具有可操作性和实施性的开发指南。

3.2 规划编制与实施主体的互动性

从大型居住社区建设的实施主体来说，是市区两级政府管理部门和国有开发企业联合作战，推进这一政府实事工程。政府部门和企业之间各有侧重，政府部门主要通过各项行政审批流程，在合法合规的前提下，尽快让大型社区的建设工作付诸实施；而国有开发企业则需要在时间上整合各项行政审批，空间上系统安排各项建设工作，尽快完成建造，提供符合要求的住宅产品。

就泗泾大型居住社区来说，城投公司通过土地现状出让的方式，在近100公顷的土地上实施大型居住社区开发建设，包括动迁、市政基础设施和道路的建设和移交、住宅地块的开发建造、学校等公建配套设施的建设和移交等工作。作为建设主体，项目开发团队必须完成从土地取得，到项目开工建设所需证照的一系列前期手续，包括从市政道路设计到地块建筑施工图在内的一系列技术协调工作。

客观上，在较短时间内完成的控制性详细规划编制，是一个较封闭的过程。专业规划师组成的团队，在规划审批部门的指导下，提出规划方案，按程序完成相关意见收集后，即进行规划文本的编制、报批。与实施相关的信息在规划中反应不充分，必然使得控规与指导建设的要求差距较大。对于以推进建设为主导的大型居住社区规划来说，规划编制团队与开发建设团队的互动，显得尤为重要。在控规阶段的有效互动，可以在用地划分、设施配置方面，更好地整合其他政府专业部门的审批要求和建设主体的利益需求，使控规内容更便于实现；在后续规划深化阶段，开发建设团队在建设前期进行的相关技术协调工作和形成的实施方案，更是规划编制团队最终确定各项要素配置和系统布局的科学依据。

3.3 规划内容与实施需求的互动性

提供保障性住宅供应是大型居住社区建设的主要目的，规划也因此具有较强针对性。从规划的目标来看，主要关注的应该是：一要满足入住保障性住宅的普通百姓对社区生活的要求；二要在土地资源有限的情况下，提供尽可能多的住房满足需求；三要从控制保障性住宅的成本角度，合理配置各项设施及开发控制指标。为此，以控规为主要形式的大型社区规划在编制过程中对用地分配、公建配套、地块控制指标等主要内容的确定，应充分考虑实施的可行性和性价比。

泗泾大型居住社区总用地近100公顷，其中规划用于建设保障性住宅的用地为52公顷左右，其它用地则用于道路、公共绿地、公建配套设施等。在土地资源有限的情况下，尽可能地扩大大型社区中的住宅建设用地面积，可以间接降低保障性住宅的土地成本，建造更多的住宅单元，当然这不能以牺牲公共服务功能为代价。比如在规划结构布局方面再作些优化，减少不必要的边角地块；再如结合实际功能和景观效果，合理控制公共绿地的规模；又如结合公建设施属地化管理的实际情况，整合区域资源，合理确定教育、卫生、福利、文化体育等公共服务设施的数量，在满足功能要求的前提下，集约化布局，适当提高公建设施地块的开发强度。这些挖潜措施一方面可以提高住宅建设用地的比重，同时也可减少土地开发、配套设施建设对保障性住宅建设成本的分摊。

地块控制指标的确定，也会影响保障性住宅建设的成本控制。比如配建停车位指标，由于保障性住宅为了集约用地而采取较高的地块容积率，且户均建筑面积基本在60-80平方米，按通常的停车位指标会大大增加地下车库建设的规模，增加住宅造价；而大型居住社区往往选址在轨道交通站点附近，应该具有建设公交导向居住社区的条件，也符合保障住宅人群的消费定位。如果适当降低地块停车位指标，合理配建公共交通设施，既满足百姓出行需求，也降低了住宅造价，应该是符合保障性住宅社区定位的规划策略。

4 结语

大力推进保障性住宅建设是目前政府最为关注的民生工程，城市规划作为一项政府公共管理职能应发挥重要作用，而规划要积极发挥作用也必须紧密配合政府在保障性住宅建设方面的有关政策性部署。大型居住社区的开发建设是上海市政府对住房保障这一民生问题的应对之策，是政府集中公共资源破解难题的积极作为。在此，规划不仅仅是消极的管控，规划的内容应直接导向后续的建设行为。大型居住社区规划的编制除了考虑规范对建设用地的空间使用，更是根据政府住房保障的政策意图主动配置空间资源，制定开发建设的行动导则。大型居住社区规划的实施是政府部门和国有开发企业协同推进的过程，既是实现规划对未开发土地的城市空间布局和管控要求，也是落实政府保障性住宅建设计划的年度目标。

对大型居住社区的规划采用控制性详细规划为主要形式，便于与立项、土地等各项开发审批程序衔接，规划深度与大型居住社区的开发规模也较匹配，有利于尽快启动建设。但从已投入开发的大型居住社区的实际操作经验看来，作为主要用于管控城市空间使用的一般准则，控制性详细规划从编制内容到审批程序的设置相对于大型居住社区保障性住宅建设的时效性、主动性和创新性的要求来说，还存在优化调整的必要，主要表现在规划与实施的互动性应得到重视并加强。

综上所述，是从保障性住宅的建设者角度，对大型居住社区规划和实施过程作的简单回顾与思考。对于这一特定的城市建设任务的执行，希望规划能更灵活包容、务实有效。而对于规划部门由此面对的课题，则更为深刻长远。城市规划作为一种社会理性，力求使城市发展无论从时间上还是空间上都有序可控；城市规划作为一种政策资源，是政府贯彻执政意图的有力手段，也因此获得自身的权威性。规划的现实逻辑即在于，不断强化自身的权威性，以实现对城市有序发展的理性追求。