我国国际警务合作的障碍分析与对策

李宜超

（中国人民公安大学，北京100038）

我国国际警务合作的障碍分析与对策

李宜超

（中国人民公安大学，北京100038）

当今跨国犯罪、国际犯罪在全球范围内蔓延,国际警务合作是国际社会共同打击犯罪的需要。但是各国政治体制、法律制度和司法制度等方面的差异给国际警务合作带来种种障碍。加强我国国际警务合作的策略应包括：遵循相互尊重与沟通协调原则；完善法律法规制度，为国际警务合作提供法律依据；完善情报信息主导警务，提高打击国际犯罪的能力等5个方面。

国际警务合作；跨国犯罪；障碍；对策

随着全球化趋势的不断发展，尤其是2008年的全球金融危机以来，世界各国和各地区之间相互联系日益密切，相互交流日益深化，但是，在全球化飞跃发展的同时，各种国际犯罪呈逐渐上升趋势并越来越有组织化、职业化、智能化和暴力化的倾向。基于共同利益的需要，在打击跨国犯罪、国际执法合作和国际刑事司法合作方面，世界各国和各地区迫切需要加强国际警务合作。国际警务合作是国家间在警察事务领域为了完成特定的警务而互相给予支持、援助和便利的活动，是一种跨越国界的警察事务交流，也可以称之为国际警察合作，从一定意义上说也是一种警察外交。[1]

一、我国的国际警务合作

我国的国际警务合作以1984年正式加入国际刑警组织为标志的，二十余年来，随着对外改革开放的不断深入，与世界各国之间的警察业务合作也不断扩展。近年来，我国为国际警务合作的持续发展采取了一系列卓有成效的措施。我国立法机关先后制定了《引渡法》、《反洗钱法》等法律规范，签署了《联合国打击跨国犯罪公约》、《联合国反腐败公约》等系列国际公约，与30余个国家签订了双边引渡条约，与50多个国家签订了司法协助条约。[2]我国加入国际刑警组织后，在国际刑警组织框架内广泛开展多边合作，充分利用国际刑警组织的情报网络和渠道，进行犯罪调查和遣返追缉逃犯活动，沉重打击了犯罪分子。我国还积极发展情报主导警务、采取境外联合侦查、跨境追缉、追缴犯罪收益、控制下交付等多样化的侦查措施；运用引渡、国际通缉等手段大大拓展了与国外司法机关合作的空间，强化了国家间双边警务合作模式；办理了大量国际警务合作的案件；开展了大量警务人员的培训与交流工作，形成了一个广泛的警务合作机制。

二、我国参与国际警务合作所面临的障碍分析

虽然中国参与国际警务合作取得了一些成功的经验，并取得了很大的成绩，但是应该清醒地认识到国际警务合作毕竟是不同国家之间开展的跨国界交流与合作，随着国际局势风云变换，国际警务合作的道路并不是一帆风顺的。虽然经过各国的努力，在求同存异、互利互惠的基础上努力进行协调与配合，然而每个国家都是具有自己特殊的利益和目标的独立的国际政治行为主体，各国的国家主权、人权，国家之间的相互关系尤其是超级大国的关系有时候会对国际警务合作产生重要的影响。各国政治体制、法律制度和司法制度等方面的差异也会给国际警务合作带来种种障碍。此外我国的国际警务合作起步晚，还处于发展的初步阶段，在某些领域存在着盲区，因此不可避免地会遇到困难和障碍。具体来说，我国的国际警务合作障碍因素包括以下几个方面:

（一）国家主权因素和国际组织的冲突、人权和主权之间的冲突

国家主权是制约国际警务合作的一个重要因素。无论采用直接合作和间接合作、双边合作与多边合作或者专案合作与战役合作以及联络员制等方式都离不开国家主权这个因素。国际组织本质上无法凌驾于国家之上。没有主权国家的参与，无论是联合国还是国际刑警组织，都无法跨国进行打击犯罪合作。国际警务合作涉及国家司法主权和警务主权的让渡，每个国家都能够自主地选择与特定的国家展开合作以及合作的程度。尽管这种主权让渡是互惠的，国家之间在处理转让的时候仍然十分敏感和慎重，往往手续复杂、时间较长，容易受到各种政治因素、利益的影响。随着国际组织打击跨国犯罪职能的扩大，可以预料的是，国际组织的发展始终伴随着职能扩大与维护国家主权的矛盾前行。此外西方发达国家提出“人权高于主权”、“人权没有国界”，强调人权已经载入《联合国宪章》，强调国家主权和不干涉内政原则不适用人权领域，可能成为我国国际警务合作的障碍。

（二）国家之间的政治关系因素

国家之间的警务合作必须建立在良好的国际关系基础上，在良好的国际关系基础上开展活动。如果两国之间的关系处于敌对状态，则警务合作无法进行。两国的关系密切，能够促进警务合作顺利发展，两国关系的疏离会给警务合作带来障碍。如我国加入东盟“10+1”、“10+3”贸易圈和成立上海合作组织后，中国与这些组织的成员国间的警务合作水平得到了很大提升。如中国与吉尔吉斯坦警务合作开创了双边警务合作模式的先驱。吉一直支持中国反恐,必要时,允许中国警察在比什凯克自由执行任务,甚至口头协调就可达成境外抓捕和引渡犯罪嫌疑人。[3]但是随着美国和西方战略与战术的双重推进，中吉警务合作已经有降温的趋势。近年来随着美国这一超级大国全球战略的推进，尤其是“颜色革命”以来，我国的周边国家力量发生重大变化，国际警务合作受到明显的影响。例如上海合作组织成员国认定的恐怖主义者，往往在美国定义中是民主人士和人权解放者。

（三）各国法律制度的差异，造成合作的困难

到目前为止，国际上还没有一部被世界公认的国际刑法，各国都依据各自的国内法律惩治国际犯罪。因为各国社会体制、意识形态、民族传统、风俗习惯、宗教信仰的不同，各国制定的法律也有很大的差异，在适用法律规定，认定犯罪事实、罪与非罪、刑事犯与政治犯，实行管辖权力以及引渡等方面，时常会造成开展合作的困难。大部分惩治国际犯罪的合作行为都是建立在双重犯罪确认的基础之上，如果被请求国与请求国在认定犯罪上不一致，合作便可能无法展开。例如引渡条约一般规定不引渡政治犯，但是对于政治犯的定义，各国又是不同的。近年来中国的许多贪官以政治迫害为挡箭牌，逃往欧美等发达国家，根据政治犯不引渡和死刑不引渡的原则，中国在引渡这些贪官，特别是可能判处死刑刑罚的重犯时，困难重重。

（四）技术性的困难

涉及到不同法域的执法行动不像同一法域内的执法那样顺利。如果有意合作的两国之间尚未签订合作条约，则不可避免地要就相关合作事项进行长期的协商。这种协商手续繁琐，通常涉及到技术性的解决问题的方案，是旷日持久的、费财费力的。如2007年8月至9月间，法国启动包机遣返中国非法移民的行动，但是由于技术原因和条件不成熟而没有成功。[4]另一方面，同日益增长的国际有组织犯罪集团相比，各国警方的装备参差不齐，部分国家的警察在技术装备方面同跨国犯罪集团的装备存在一定的差距，这给各国联合打击犯罪造成了困难。

语言的细微区别和经费方面的差距使合作过程更加曲折。开展广泛的国际警务合作，需要有一批熟悉各国法律、精通一国或者多国外语的高级执法人员，但是目前我国缺乏这种人才，相应的教育和培养机制也在探索之中。我国公安机关打击、控制跨国犯罪的水平明显落后，组织机构、工作方式难以适应国际警务合作的需要，存在情报来源有限、信息总量不足、综合分析能力不强、应用质量不高的问题。

三、完善我国国际警务合作的几点构想

针对以上障碍，结合我国当今的国情，应该从以下几个方面完善我国的国际警务合作机制:

（一）国际警务合作要在对等互惠基础之上，遵循相互尊重与沟通协调原则

国际警务合作，在国家层面需要相互尊重，这既是跨国警务合作的基础，也是顺利推进警务合作进程、取得应有合作效果的保证。人权问题虽然有其国际性的一面，但是本质上属于一国管辖的内部问题，人权的实施只有在国家主权原则基础之上才能获得切实保障。所以只有在尊重国家主权的基础之上谈人权才能有意义，人权从属于国家主权。国际警务合作采取的是主权原则和互惠原则的一种模式。一方面要充分尊重对方国家的司法主权和管辖权，又要同时维护本国主权，维护本国法律尊严。另一方面，需要在对等和互利的基础之上进行协调和合作。总之要消除政治分歧，把惩治跨国犯罪作为共同的责任。

（二）完善法律法规制度，为国际警务合作提供法律依据

在国内法和国际法两个层级上，继续加快立法速度，协调国内法与国际法之间的关系，深入拓展我国警察和世界其它国家司法机关开展合作的空间。国内法完善国内相关法律制度，如由全国人大制定《国际刑事司法协助法》，对国际警务合作的机制、机构、信息交流和引渡罪犯等内容进行细化，尽快向国际公约、国际惯例靠拢，并做好衔接工作，为广泛开展刑事司法协助、打击跨国犯罪提供国内法律依据。目前我国已签订的司法协助条约和引渡条约，主要是周边国家和原社会主义国家中的一些国家。国际法层面上要加快与世界各国，特别是西方国家签署合作协议，加强国际条约的缔结。积极扩大我国的国际警务合作范围。在国际警务合作中，一般都通过缔结刑事司法协助条约来确立双方或多方在合作中的权利义务关系，明确合作的范围。要进一步加强对外谈判缔结司法协助条约、引渡条约等的工作，完善司法协助的依据，形成广泛的双边或多边警察与司法合作新机制，能够有效打击跨国犯罪。

（三）完善情报信息主导警务，提高打击国际犯罪的能力

情报信息主导警务是以情报信息搜集网络为基础、信息系统为技术平台、情报信息系统为决策依据的警务运作机制。[5]情报信息主导警务是在经济全球化、社会信息化和犯罪国际化背景下应运而生的一种警务战略。积极发展和完善情报信息主导警务是我国公安机关适应当今国际警务发展主流趋势的必然举措。这一模式在我国的推广与施行如芜湖模式、江苏模式等大大提高了我国公安机关的战斗力,也加强了我国公安机关与国外警察机构的交流与合作,是公安机关在打击国际犯罪中加强与国际接轨、适应犯罪全球化的主动举措。公安机关要确保情报信息在警务战略中的核心地位,推行规范化的情报信息工作机制，并探索构建高效运行的警务情报信息网络平台，确保对国际犯罪行为的精确打击。根据目前国际办理跨国犯罪案件多以情报主导警务的实践经验来看，情报主导侦查是我国开展国际警务合作的一项重要措施。

（四）利用国际刑警组织等渠道加强与世界各国警察机关的合作

国际刑警组织作为国际执法机关的重要联系桥梁，在当今国际警察合作中发挥着至关重要的作用。从当前我国警务合作的实践看，主要是在国际刑警组织的框架内开展广泛的合作，特别是同周边国家警察机关开展的合作更富有成效。[6]涉外侦查往往有两种模式。一种是通过信息的交流合作。这种运作模式主要是依靠国际刑警组织的警务合作完成。当一方警察部门根据国际刑警组织的缉捕令抓获疑犯后,通过外交途径引渡到有签订引渡协议的犯罪行为发生地的办理方。另一种模式是当确知犯罪嫌疑人具体行踪时,主动出击,跨境办案,积极寻求国际刑警组织和国际间的司法协助,配合当地警察部门缉捕疑犯。我国应充分利用国际刑警组织提供的一切便利条件，加强与世界各国警察机关的合作，从而提高侦查破案的实效性，有力地打击国际性刑事犯罪活动。

（五）借鉴国际最新的警务合作形式，拓展国际警务合作的途径和领域

当前世界各国经常采用的警务合作的形式有区域性的警务合作、双边警务合作、外交机关协调下的松散型合作等形式，除此之外通过缔结中外刑事司法协助条约和引渡条约、广泛开展国际刑事司法协助、实施国际侦查与协作也是当今国际警务合作的重要渠道和模式。警务联络官制度、边境会晤、会谈制度和联合执法成为近年来国际警务合作中卓有成效的重要方式和手段。我国警方应该积极在国际警务合作中吸收借鉴国际警务合作的最新形式，并将其转化为适应我国国情的方式。近年来，我国举办的重大国际性活动越来越多，警方的安保任务也越来越重，应该以此为契机，加强与各国警务部门的警务合作。如2008奥运前，北京奥运安保情报中心先后同美国、希腊、南非等国情报部门就奥运安保情报工作进行了沟通和交流，与50多个国家的70余个情报部门建立了不同层次的合作机制。[7]此外要加强与西方国家在反恐怖领域的国际警务执法合作，不断积累合作经验，探索新的警务合作方式。

（六）强化人员培训和技术合作

积极参加世界范围内双边或者多边警务合作的国际性研讨会和论坛，增强国际警务合作的理论与实践能力；加强跨国警务交流合作人员的人才培养，开展多种语言培训，实现交流无障碍，构建国际警务合作人才专家库；开展外警培训，加强公安队伍建设，提高公安队伍的国际警务合作工作能力和水平；充分利用公安机关的现有培训资源，结合工作需要，依托全国高水准的公安院校，逐步形成门类齐全、各有侧重的国际警务培训网络，构建高标准的规范化的具有中国特色的培训模式，推动国际警务的合作与交流全面发展。

充分运用国际侦查技术。国际侦查技术成为打击新型犯罪的有力武器。控制下交付、控制下通关成为主要的侦查技术之一。我国应该和其他国家加强对这些侦查技术手段的技术合作，提高实施的技巧。此外还要努力提高警察的装备水平，加大技侦、刑侦、反恐等部门的投入，加强对新技术、新设备的引进和开发应用，努力提高打击跨国犯罪的能力。

综上所述，当今世界跨国犯罪愈演愈烈，国际警务合作逐步发展成为打击跨国犯罪最直接最有效的方式。我国随着改革的深化，跨国犯罪也不断增长，国际警务合作面对新形势和新问题，我国应借鉴发达国家的先进经验，积极探求将其转化为适应我国国情的方式，努力减少或消除在交流过程中可能出现的障碍因素,积极推动警务交流合作向更深层次的发展，与世界各国尤其是西方发达国家构建广泛的警务合作机制，全面提升我国的国际警务合作水平。

[1]马建文，李建国.涉外警务［M］.北京：中国人民公安大学出版社,2009.285.

[2]侯静，纪成坤.全球化背景下加强我国打击跨国犯罪的国际警务合作［J］.吉林公安高等专科学校学报,2009，（4）：24.

[3]张杰.中国与吉尔吉斯警务合作的障碍分析［J］.武汉公安干部学院学报，2006，（4）：74．

[4]于澄涛.中国警官的法兰西岁月［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2010.167.

[5]公安情报学理论与实践编委会.公安情报学理论与实践——全国公安情报学研讨会论文集[C].北京:中国人民公安大学出版社,2006.223.

[6]向党.涉外警务［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2001.413.

[7]周超.“后奥运”时期重大国际性活动涉外安保工作的几点思考［J］.湖南公安高等专科学校学报,2008,（6）：85.

Key works：international police cooperation；transnational crime；barriers；countermeasures

Analysis on Barriers to International Police Cooperation in China and its Countermeasure

Li Yi-chao
（Chinese People's Public SecurityUniversity,Beijing100038）

Nowadays,transnational and international crime is spreading worldwide,so the cooperation of international police is the needs of international community,that is,to fight crime together.But the difference in political,legal and judicial system has brought various obstacles to the international police cooperation.So strategies of strengthening the international police cooperation in China should include the following aspects:following the principles of mutual respect and communication and coordination,improving the legal system so as to provide a legal basis for international police cooperation,building intelligence-dominated policing and improving the ability to fight against international crime.

D631.12

A

2095-1140（2011）03-0018-03

2011-03-26

李宜超（1985－ ），男，山东日照人，中国人民公安大学2009级警察行政管理专业研究生，研究方向警察行政管理、警察史。

王道春）