城乡二元结构下农村公共产品有效供给研究

□文/张永翊 任连娣 吴树华

城乡二元结构下农村公共产品有效供给研究

□文/张永翊 任连娣 吴树华

农村公共产品的有效供给是新农村建设的重要基础。城乡二元结构下，农村公共产品的供给存在着供给量总体不足、供给结构不合理等问题，应积极探索解决农村公共产品有效供给的途径。

农村公共产品；有效供给；城乡二元结构

一、提高农村公共产品供给能力是新农村建设的内在要求

（一）农村公共产品的有效供给是新农村建设的基础。社会主义新农村建设的总要求是“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，而要达到这个总要求，农村公共产品供给量给予充足的保障则是关键。农村公共产品既包括生产性公共产品如交通设施、农田水利设施、电力设施、通讯设施，也包括民生性公共产品如饮水设施、基础教育设施、医疗卫生设施、农村文化设施等。农村公共产品是为农村社会生产和农民生活而提供的公共服务，是用于保证农村地区社会经济和精神活动正常进行的公共服务系统，它是农村社会赖以生存和发展的重要条件，更是新农村建设的基础条件。

（二）农村公共产品的有效供给，有利于增加农民收入，提高农民素质和生活质量。农村公共产品的供给，特别是农村科技、教育、卫生、文化等公共服务的供给，可以提高农民的科技水平和生产经营能力，从而提高农民收入，提高农民消费水平；可以丰富农民的文化精神生活，全面提升农民的素质。因此，农村公共产品的供给，可以有效地改变农村居民的生产条件和生活质量，使农民共享经济增长和社会发展带来的成果。

（三）农村公共产品的有效供给，有利于降低农业风险，促进农村可持续发展。农业产业风险较高，农村公共产品的有效供给可降低农业的自然风险和经济风险。抵抗旱涝灾害靠发达的水利设施，减少病虫害靠完备的病虫害防治和预防系统，降低农产品的市场风险靠及时的市场信息系统等。这将大大提高农业生产的劳动生产力水平，有利于农村的可持续发展。

二、城乡二元结构下农村公共产品供给存在的主要问题

（一）农村公共产品的供给量总体上不足。城乡二元结构下，城乡发展不均衡的社会利益分配格局以及差异化的公共产品供给制度造成农村公共产品供给量严重不足。一方面生产性公共产品供给量严重不足。农村发展更需要的是生产性公共产品的供给，如大型水利设施、道路、电信、电网和农村可持续发展的公共产品如环境保护等严重不足。这在某种程度上大大限制了农业现代化的发展，制约了建设社会主义新农村的发展进程；另一方面民生性公共产品严重短缺。本应政府提供的医疗卫生、文化设施、社会保障等由于政府的供给不足造成这些产品的严重短缺。具体表现：在公共卫生事业停滞不前，农村人均卫生事业费很少，农村医疗条件严重落后、服务水平低下，公共卫生和预防保健工作无法落实；文化设施少，且基础薄弱；农村社会保障的覆盖面很小，在一些地方则刚刚起步等方面。

2008年2月份国家统计局第二次全国农业普查主要数据公报显示：在全国，地域内有二级以上公路通过的乡镇占46.1%，不足一半；只有24.5%的村饮用水经过集中净化处理，15.8%的村实施垃圾集中处理，20.6%的村完成改厕；30.2%的村有幼儿园、托儿所，10.7%的村有体育健身场所，13.4%的村有图书室、文化站，15.1%的村有农民业余文化组织；74.3%的村有卫生室，76.1%的村有有行医资格证书的医生。可见，虽然国家也加大了对“三农”的扶持力度，财政用于农业的支出在绝对量上也逐年提高，但离农村公共产品的有效供给还有相当大的距离。

（二）农村公共产品供给的结构不合理。主要表现为农村公共产品供给不足和供给过剩两个方面。关乎农民基本生存与基本生产的投入较少，如饮用水供应、交通、农田灌溉设施等生产性公共产品供给严重缺乏，而农村不需要或较少需要的非生产性也非民生性公共产品却供给过剩，如有一些地方政府热衷于投资一些见效快、短期性和易出政绩的公共产品，而不愿提供一些见效慢、长期性和战略性的公共产品；热衷于提供看得见、摸得着的公共产品，如在农村地区建设标志景观，而不愿提供无形的看不见的公共产品，如农业科技推广等。之所以出现这种情况，主要是政府及地方官员单方面考虑自己的利益和政绩，而不是根据农村和农民的真正需求来决定农村公共产品的供给，这在一定程度上造成了财政的浪费，也导致农村公共产品的供给结构失衡。

（三）农村公共产品供给主体失衡，供给责任不清晰。一方面农村公共产品供给主体失衡。农村公共产品的供给主体只有政府，无其他参与者。这是因为现行的政策和产权界定等原因把除政府以外的主体挡在公共产品主体的大门之外；农村社区在内的第三部门发展也相当滞后，很难发挥应有的效率和职能，这使得政府主导型的多元供给模式没有建立起来，供给主体处于失衡状态；另一方面供给主体责任不清晰，供给主体错位。由于公共产品自身的特性，政府必然是农村公共产品的重要供给主体。但由于中央和地方在农村公共产品的供给责任划分上不清晰，造成了农村公共产品供给主体的错位：地方政府的承担比例要远远高于中央政府。地方政府名义上承担了农村公共产品供给责任，但由于财税体制改革确立了有利于中央政府集中财力的财政体制，以及政府间财权与事权划分未从根本上解决，基层财政仅仅充当的是“过路财神”，缺少固定的资金来源。因此，地方政府虽有提供公共产品的事责，但因为体制内财力的不足而缺乏有效的经济支持，这使农村公共产品的供给最终无法保障。

（四）对政府提供的公共产品缺乏必要的监督。在我国，农村公共产品的供给决策是“自上而下”作出的，如何提供公共产品，提供什么样的公共产品，这些都是上级政府来决定。由于受信息的不对称、预算的不完整性和行政体制改革滞后等问题的困扰，对于农村公共产品的使用过程往往缺乏必要有效的监督机制。表现在：政府对农村公共资金的筹措、管理、使用没有实行专门统一的管理，致使有些政府决策者弄虚作假，导致大量“豆腐渣”工程、“形象”工程、“小康”工程的出现，严重损害了农民的利益；政府提供农村公共物品的中间环节较多，公共资金被层层过滤。国家审计署公布2008年度审计结果披露，在2008年发放的涉农贷款中，有215亿元未直接用于“三农”。国家在2009年投入巨资启动了建立包括城乡居民在内的涵盖个人健康档案共九项内容的国家公共卫生服务项目，但2011年1月26日央视焦点访谈报道的安徽省怀远县居民健康档案造假事件又敲响了一记警钟，即使国家和省把健康经费足额拨付到县，但从县到乡镇再到村就层层截流，致使这项惠及城乡居民的工程大打折扣。

三、城乡二元结构下农村公共产品有效供给的路径选择

（一）明确政府职责，建立政府间农村公共产品供给责任分担机制。提供农村公共产品是政府应尽的重要职责。政府提供农村民生性公共产品是实现社会公正、公平的需要，这主要通过教育、医疗和社会保障来实现。

农业产业的特殊性决定了必须由政府提供农村生产性公共产品。作为弱质产业的农业是国民经济的基础，但易受到自然灾害、市场价格波动和经济全球化浪潮的冲击。只有充分提供了作为农业生产要素之一的农村生产性公共产品，才能降低农业自然风险和社会风险，降低农业生产成本，提高农业生产率。所以，对其实行特殊的财政、金融政策，支持其发展是各国政府的普遍做法。

为保障民生性和生产性两类农村公共产品的有效供给，中央以及地方政府要分清各自的责任，避免政府职责“缺位”。借鉴美国的做法，中央政府的职责集中于全国性的公共产品如农业基础科学研究、农村义务教育、大型农业设施建设、农村社会保障等的运作，不以营利为目的，各级政府间事权以法律为基础做出比较明确的规定。省、市、县各级地方政府主要负责地方公用事业、地方教育、地方基础设施建设等。只有分清责任，在执行的过程中才能不偏离工作重点，保证中央以及地方政府承担起各自该承担的农村公共产品的供给责任。

（二）统筹城乡发展，健全公共财政体制。当前我国总体上进入到了以工促农、以城带乡的发展阶段，经济的快速增长使我国已经具备了“工业反哺农业、城市支持农村”的条件，已经有能力去实现统筹城乡经济发展的要求。

公共财政是指以政府为主体筹集资金，提供公共产品和服务，满足社会共同需要的经济活动。我国原有的财政体制覆盖面不包括农村，这就为农村公共产品的有效供给设置了障碍。因此，健全公共财政体制，建立包括城乡在内的惠及全民的公共财政体制就成为当务之急。

（三）转变供给导向和建立农村公共产品多层次供给机制。中央政府应实现教育、医疗卫生、基础设施和社会保障方面的供给导向转变：教育投入真正要从重城市、重高等教育向重农村和基础教育转变；医疗卫生要从重视城市投入向重视农村疾病预防与控制投入转变；实现重大基础设施建设向农村延伸以及加强相应的农村地区基础设施配套建设；实现社会保障向农村延伸和覆盖，建立起完备的农村社会保障体系等。

政府应积极发挥市场的作用，推进农村公共产品供给主体多元化，鼓励各类资本积极参与。对于某些公共产品，政府如果在提供这些公共品的过程中所费的交易成本大于市场且效率低，则要鼓励市场去做。特别是一些私营经济发展较为迅速的地区，完全可以引导、鼓励私人企业提供农村公共物品。政府可制定一些相关的政策，如税收优惠、政府补贴、赋予冠名权等，鼓励私人或企业投资于农村公共品的建设。与此同时，积极发展包括农村社区在内的第三部门，充分发挥这些结构应有的效率和职能。

（四）建立有效的农村公共产品供给监督机制。一是建立公共产品需求决策机制。现实中农村社会内部开办某项公共事业或兴办某项公共工程的决策，主要不是由乡村内部农民根据实际需要来决定，而是根据社区领导者的意愿和社区外部的行政命令确定的。这种由外生变量即来自社区外部的各种因素来决定公共产品的供给方式，由于没有反映农民的真实需求，造成了有限公共资源的浪费，投资效益低下。因此，要改革农村公共产品供给决策机制，实现农村公共产品决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，建立由内部需求决定公共产品供给的机制；二是实行财务公开制，定期向辖区公众公布收支情况，增加资金使用的透明度；三是要建立责任追究制度。凡是违背决策民主和财务公开制度的政府官员，若损害了农民的利益，要依法追究决策者的行政以及刑事责任。

（五）把农村合作经济组织发展成为提供有效供给的重要平台。农村合作经济组织是同类农产品的生产经营者自愿联合组成的小集团组织，内部设有监督管理机制，能够把分散、弱小的农户联合起来，服务能够覆盖产前、产中、产后各环节，能够弥补政府在生产性公共服务方面的不足。因此，在建设社会主义新农村的背景下，要充分利用农村合作经济组织在自发合作供给公共产品方面的积极作用。为此，政府要有意识地引导并进一步推动农村合作经济组织的发展，使其成为政府供给公共产品的重要补充。

（六）加快进行各种配套改革。要化解城乡二元结构下农村公共产品有效供给的困境，还要进行一些相关的配套改革。一是实行农村土地使用权流转制度。土地使用权流动和土地集中是市场化的内在要求，并关联着农业的“产业化”转型。现在农村某些公共产品就可能因为土地集中转变为私人产品，如农村小型水利设施、乡村道路建设，等等；二是改革户籍制度，允许农民流动。这既可以提高农业边际产量，提高农民收入，增强农民提供公共产品的能力，也可以通过农民的自由流动即通过农民“以脚投票”方式来抑制基层政府的过度管辖，减少政府官员腐败，促进基层政府之间竞争，从而激励他们有效提供农村公产产品；三是完善法律。用法律约束中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系，保证预算的民主性、法制性和透明性，等等。

（作者单位：河北工业大学廊坊分校）

[1]马国贤.政府绩效管理[M].上海：复旦大学出版社，2006.

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2009年度河北省社会科学发展研究课题“区域经济联合基金项目”（课题编号：200905015）阶段性成果

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