税费改革后公路养护思路与机遇

□文/余广才

公路是国家现代化建设的重要基础设施，公路建设的关键有两个方面：一是加快高等级公路的建设，提高路网技术水平；二是加强对现有公路的养护管理，改善路网结构，保障公路畅通，在公路建设资金筹措越来越困难的今天，加强养护便显得尤为重要。

公路养护具体包含以下内容：一是经常保持公路及其设施处于完好状态，及时修复损坏部分，保证行车的安全、舒适与畅通；二是采用正确的技术措施，提高养护工作质量，延长公路的使用年限；三是防治结合，治理公路存在的病害与隐患，提高公路的抗灾能力；四是对原有技术标准过低的路段及沿线设施分期进行改善和增建，以提高公路的通行能力和服务水平。

基于上述的认识，作为公路部门的基层管理者和参与者，结合安徽省及蚌埠市公路养护的实际以及当前公路行业改革发展的实际，就当前公路养护的现状、存在的问题进行分析，并就新形势下如何进一步加强公路养护这一问题做初步的探讨。

我国现行的公路管理体制长期以来是按照计划经济的要求，以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，公路建设、养护、管理的事权均在地方。多年来，这种体制较好地发挥了中央和地方投资公路建设的积极性，在公路规划、建设、养护管理等方面发挥了十分重要的作用。但随着我国政治、经济体制改革的不断深入，这种计划经济体制下形成的公路管理体制，已越来越不适应要求，其中政企不分、职能交叉、效率低下、缺乏竞争和活力等种种弊端也逐步显现出来。安徽省的养护管理模式在此基础上，结合自身实际，于1994年在全省推行等级公路分级管理的体制。公路养护推行分级管理、各负其责制模式，即自省以下，分设地市级国、省道（2002年以后接管部分重要县道）干线公路管理机构及县乡道支线公路管理机构，在各县区依例分别设置对应机构。其中，管养国省道及部分重要县道的公路分局由地市公路局实行人、财、物垂直管理；管养县道、乡道等农村公路的县乡公路管理站由当地交通部门管理，上级部门进行行业指导。在分级管理的同时，在养护资金的使用和拨付上也做了一些改革尝试。分级管理使各级机构对公路的管理职责更明确化和具有针对性，同时在一定程度上也保证了国省道干线公路养护资金的投入和使用。至于县乡公路管理站管养的农村公路又大致可分为县路、乡路、村路等等。同国省道干线公路养护相比，农村公路养护经费和管理费用投入相对较少，“人吃路”问题无法从根本上解决。部分县、乡道路路面等级低，配套设施不健全，缺乏有组织的管养，或者基本无人管理，处于无序使用状态。村道基本上是靠村民自行养护，更谈不上路政管理……

无论是国省道还是县乡道的管养，在当前体制内的小改小革，已经解决不了当前公路行业所面临的问题。这主要表现在以下几个方面：

1、养护资金不足，无法满足等级公路日益繁重的交通要求。随着道路等级的提高，养护备料要求越来越严，原来用自然料，加之管理费用不断上升，养护费用低的矛盾越来越突出，巧妇难为无米之炊，这是养不好路的主要问题。公路建设一直处于相对落后的最大原因是缺乏相应的、长期的、有效的资金保障措施。公路建设及养护资金，基本上靠上级拨付，市县基本没有一块固定的配套资金，乡村自筹能力更是十分有限。

2、管养体制相对滞后。当前，公路管理体制中的主要弊端还是政企不分、效率低下，缺乏活力和竞争机制。目前的公路管理机构，既代表政府担负着公路管理的行政职能，同时又承担着公路养护、施工、设计等生产任务，是政、事、企合一的管理体制。这种体制的弊端是生产按计划安排，经费按人头划拨，干部职工的竞争意识、忧患意识比较淡薄。特别是各级公路管理机构在计划经济体制下形成的各种队、站和设计、施工、养护等生产性单位，都依附于各级公路管理机构，长期依靠吃养路费过日子。部分农村公路长期处于无养护状态，服务质量低下。

3、养护手段落后，养护队伍存在不稳定隐患。首先，从道工目前情况看，由于报酬较低，道工队伍无法稳定，而新劳动合同法的出台，在一定程度上增加了临时雇工的成本。其次，基层养护单位领导能力和管理人员、技术人员独当一面工作的能力有待提高，路政执法水平不高。一些公路职工的思想仍被“旱涝保收”、“铁饭碗”、“事业单位”等陈旧观念所僵化。干工作缺乏上进心，思路窄、办法少，缺乏创新意识。第三，养护机械严重缺乏，绝大部分基层养护单位养护机械陈旧落后，无法满足较高等级的公路养护，这是未来养护最突出的问题。

“要想富、先修路”，在国家建设力度不断加大的情况下，公路行业的创新与发展遇到了前所未有的机遇，公路作为一个基础设施，如何抓住机遇，使公路养护取得突破性进展，这是我们公路人的首要任务。笔者认为应该做到以下几点：

（一）必须积极稳妥地推进公路管理体制和养护运行机制改革。科学、高效的公路管理体制是做好公路养护管理工作的重要保证和必要条件，必须从长远出发，科学构建“职能清晰、权责统一、运转协调”的公路管理体制。在深刻认识公路的网络性、层次性等基本属性的基础上，按照“分级管理”和“事权一致”的原则，明确国、省、县、乡道的管理责任主体。进一步强化省级交通主管部门在国省干线公路管理中的主体地位，维护干线公路网络的统一性和完整性；完善“以县为主”的县乡公路管理体系。科学划分省、地、县三级交通公路主管部门对路网的管理职责。按照国家行政管理体制改革的要求，进一步转变政府公路管理职能，推进政企分开、政事分开、事企分开，正确处理政府交通主管部门、公路管理机构和公路养护企业之间的关系，充分发挥各级公路管理机构的功能和作用。

在推进公路养护运行机制改革过程中，国家目前并没有统一政策和模式，这需要我们在工作实践中作进一步的研究和探索。但必须明确的是：第一，“管养分离、事企分开”的改革方向是正确的。上海、吉林、江苏、浙江等地的实践表明，改革后公路养护投资效益和养护质量都明显得到了提高，职工的工作积极性得到提升，养护生产力得到了解放；第二，改革必须要有相关政策支持、资金支持和养护职工的理解。政策支持是重点，关键要妥善解决现有养护职工的社会保障和补偿安置、国有资产保值增值、对新成立的养护企业政策扶持等。必须坚持“先挖渠、后放水”，在广泛调研，深入论证的基础上，积极争取当地政府以及劳动、人事、税务等相关部门的理解和支持，研究出台相关政策。只有政策到位，改革才能顺利推进；第三，改革要坚持态度积极、步子稳妥的原则。改革条件不具备、政策不到位的，可以先在系统内部引入竞争机制，进行模拟市场运作，确保稳定。养护体制改革要解决农村公路的养护管理问题，必须把农村公路管理纳入各级政府的职责，合理划分农村公路的管理层次和管理权限，建立适宜的农村公路管理机构，推进农村公路养护走市场化道路。按照交通部提出的改革“三个有利于”原则，做到既积极又稳妥，基本达到基层职工最希望的“减轻工作强度，提高科学养护，增加工资收入，改善生活环境”的目的。

在探索改革的进程中，必须加快培育和发展公路养护工程市场，建立适应市场规律的运行机制，允许和鼓励组建不同所有制形式的养护工程专业队或公司，参与公路养护工程项目竞争。逐步转为具有一定规模的养护企业，推向市场。

（二）必须着力提高公路行业的服务能力和服务水平。“十一五”期间，公路交通部门的一项紧迫任务，就是唱响公共服务主旋律，着力加强行业公共服务能力建设，提高公路服务水平，更好地满足人民群众日益增长的交通需求。必须积极利用先进的科学技术，推动交通建设的快速发展，真正实现交通现代化。而交通信息化是交通现代化的重要标志，推进信息化建设，可以改善公共服务，提高服务质量；可以提高管理人员的素质、改进管理方法、提高交通公路建设运作效率，加快信息传递、简化行政运作环节和程序、降低运作成本。提高服务能力还必须要进一步提高公路应急能力，就是要从与管理服务对象联系最密切的环节入手，从管理服务对象反映最强烈的问题入手，完善重特大安全生产事故、重特大交通安全事故、自然灾害事故等重大突发公共事件的防控预案，建立健全应急反应机制和体系，提高重大突发事件应急处置能力。要想打造公路文明，进一步提高公路影响能力，还需要做到：一是抓好学习型公路行业的创建；二是抓好公路站、队、班的行业文明创建活动；三是积极倡导爱岗敬业、无私奉献的“铺路石”精神，做到讲党性、重品行、作表率，做到领导是一面旗帜，支部是一座堡垒，党员是一个模范；四是实施“人才强路”战略，紧紧抓住吸引、培养和用好人才三个环节，逐步建成一支数量充足、结构合理、布局均衡、具有开拓创新能力的高素质人才队伍，并在公路服务思想、服务内容、服务方式、服务手段上加以创新，目的是满足司乘人员的最大需求。建立行之有效的执法人员培训、考核和监督制度体系，严格规范执法行为。公路路政管理、规费征稽等单位要做到寓服务于执法，寓服务于管理，树立公路执法队伍的良好形象。

（三）必须进一步突出融资渠道和融资体制。实现公路跨越式发展的建设资金需求是十分巨大的，“争取为主，多方筹资”应是当前的投融资方向，应充分利用上级政府扶持欠发达地区基本建设的有利机遇，积极争取公路建设项目资金，同时要利用土地、民工等资源，引导企业投资、慈善捐资等，必要时可以举债建设。形成多元的投资体系，保证建设资金上的需求和供给。公路建设与养护的关键是资金的落实问题，目前，各地筹资渠道相对少，社会资金参与度低，市场机制不活。为此，需大胆进行投融资体制和手段的创新，进一步完善“国家投资，地方筹资，利用外资”的体制，结合省、市、县、乡公路的不同特点实行全方位筹资。对车流量大有发展潜力，通往矿区的公路可制定相应规定，建立竞争机制，大力吸引民资和外资进入公路建设与养护；对于临近城区和开发区的公路可以作为一项产业来经营，将两边的土地开发和有形及无形资产的利用一并考虑，在推进市场化进程中逐步提高公路项目的资金筹措能力；农村公路往往与山、田、水开发息息相关，这既是与国省道的区别，也是其优势所在，为此在规划和建设中要全盘考虑，相关部门应通力合作，通过分块立项，共同建设，确保将有限的资金捆绑投入在关键地方的关键项目上，以求尽早发挥资金的最大效果。

（四）必须切实加强公路桥梁的正常养护。养护是公路建设任务的延续，良好的养护可以有效延长公路使用寿命，降低路桥设施的全寿命周期成本。工作中必须要牢固树立“建设是发展，养护管理也是发展，而且是可持续发展”的理念，把加强公路养护管理的各项工作措施落到实处。一是必须完善桥涵的养护管理制度，完善桥涵检查、评定和养护管理的考评体系，落实桥涵养护的技术政策和管理制度；二是加大危桥的改造加固力度。对暂时不能处理的安全隐患，要加强监护，并及时限制交通，保证行车安全；三是强化市场管理。研究制定桥梁养护、桥梁检测、桥梁加固设计、施工的从业人员和单位的资格条件，尽快在全省范围内建立起完善的桥梁养护与管理从业资格制度，对桥梁加固市场准入提出明确管理规定。要重视农村公路养管，加大农村公路特别是公路支动脉的投入，保障养护的顺利开展。必须要坚持做到整合养护基础，进一步提高公路集约能力。切实做到“五个到位”：即组织领导到位、养护理念到位、养护资金到位、养护重点落实到位、农村公路养护管理到位。必须要积极贯彻落实《公路法》，深入研究农村公路养护机制，依靠政府和群众，推进农村公路养护尽快走上规范化轨道。

（五）必须完善创新监督机制，提高职工队伍素质。要大力实施“人才强路”战略，抓好人才引进、培养和使用三个关键环节，努力提高干部职工素质，为公路养护管理事业的健康持续发展提供强有力的人才保证和智力支持。要认真分析公路养护管理的发展需求，研究制定行业人才规划，有计划、有步骤地改善职工队伍的文化层次和学历水平。要努力改善干部队伍的知识结构，采取积极措施，营造良好环境，吸收一批懂经济、懂管理、懂法律的专业人才充实管理干部队伍。同时，要加大岗位培训工作力度，采取长期培训、脱产、半脱产进修、业余培训等多种形式，组织职工进行科学文化、岗位技能、更新知识的继续教育，使职工队伍素质跟上现代化管理的发展步伐。坚持不懈地加强行业文明建设和行业文化建设，大力弘扬带有行业特色的“铺路石”精神，树立“服务人民、奉献社会”的文明新风，使之成为广大干部职工的精神支柱，成为行业发展的强大动力，让公路使用者能时时感受到公路行业的文明服务新风尚。要进一步关心职工生活，想方设法改善职工的生产生活条件，积极解决他们的后顾之忧，稳定思想，稳定队伍。必须坚持公路养护创新、筑路技术创新，创业思路创新，树立有思路才有出路理念。与此同时，还必须要从教育入手，建立思想素质上的防线，自觉抵制各种腐蚀和不正之风，不断强化公路人拒腐防变意识。坚持加快发展和廉政建设两手抓，把党风廉政建设和反腐败工作逐步纳入经常化、规范化、制度化轨道，建立教育、制度、监督三者并重的预防和惩治腐败体系，逐步形成源头治腐的长效机制，树立公路行业新形象。其次是要加强对交通建设项目的程序、招投标、设计变更和工程财务管理等重点环节的监督，对违法违规的人和事，一定要及时处理。