城镇化进程中的地方政府融资问题

□文/刘延杰 王 娟

实施城镇化战略，是我国现代化建设的重要任务，如何推进城镇化进程成为各界关注的焦点。当前，随着城镇大批住宅和城市基础设施项目的建成和投入使用，带动了相关产业的发展，拉动了经济增长，但与此同时，城市现代化建设中，各地都不同程度地存在着公共财力不足、进一步改革城建投融资体制的问题。

一、地方政府融资必要性分析

地方政府融资，是指以地方政府为主体，以信用为手段，以实现特定政策为目的，为实现地方经济增长和社会发展目标而进行的资金融通活动。

（一）市场失灵与政府干预。根据经济学理论，在完全竞争市场上，由于价格和竞争等市场机制的作用，厂商和消费者在追求自身利益最大化的过程中，自愿达成了双方均能接受的合约，商品的价格达到了均衡，市场使资源得到了合理配置，能够实现“帕累托最优”。但现实中并不存在真正意义上的完全竞争市场，因而市场优化资源配置、提高经济效率的作用受到了限制——市场失灵了。公共产品供给不足是城市建设中市场失灵的突出表现。公共产品一般具有一次性投资需求大、建设周期长、回收缓慢、预期利润低或经济效益外溢的特点，因此私人投资意愿较低，但其社会收益大，需要政府介入来实现资源的优化配置。

（二）现实发展的需要。随着我国经济的快速发展，我国城市化率从1978年的17.92%提高到2009年的46.59%。而根据国家“十一五”发展规划，2020年城市化率将达到60%。根据这一预测，平均每年至少有1，000多万人口要进入城镇生活，这对城市基础设施投资建设提出了集中的、大规模的需求。而现实情况是，地方政府财力相对薄弱，大部分收入都为正常的预算支出所占用。同时，2009年为应对国际金融危机，中央政府迅速反应，4万亿元救市计划出台。这一计划大概需要20万亿元左右的配套资金加以配合实施。很明显，城市建设投资存在一个相当大的资金缺口，这一缺口的存在就决定了目前我国地方政府的融资需要。

二、地方政府融资现状分析

地方政府融资方式有很多，但地方政府融资平台贷款无论是在债务规模还是地方政府使用意愿上都处于绝对主导地位，因此本文也主要分析地方政府依托融资平台进行的融资。所谓地方政府融资平台，主要是政府搭建的，通过注入资本金、划转资产和股权、授权经营等方式，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现筹集资金的目的，用于城市重大基础设施建设、电网改造、民生工程、医疗卫生和教育事业发展、节能减排和生态建设工程等项目的大规模投资。

（一）融资规模与构成。关于地方政府融资债务的规模，至今还没有官方的最终统计数据公布。中金公司研究报告估计，2009年末地方政府融资平台贷款余额约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元，预计2010年和2011年后续贷款约为2～3万亿元，2011年底贷款余额达到约10万亿元。

地方政府融资平台最早产生于1998年，多集中于省级政府，2008年金融危机后，平台的层级逐步向下扩展，由省级政府向地市级、区县级政府移动，甚至集镇、乡村也设立了政府融资平台。据央行2009年第四季度披露的数据，全国有3，800多家地方融资机构，其中有70%集中在区县级政府。

（二）地方政府融资主要方式。地方政府融资平台最主要的融资途径是银行贷款，达到总融资金额的85%左右。地方政府通过财政性资金注入、土地收益、注入资产以及赋予特许经营权等方式对融资平台进行扶持，在地方政府承诺、地方人大同意纳入地方财政预算确保还本付息的前提下，获得国家开发银行及国有商业银行的贷款。

（三）地方政府融资用途。资金的使用主要有三方面:一是投资于完全没有收入的公益性建设项目，如城市道路和桥梁、城市绿化、广场、大型引水工程、公共文化设施等。这类项目既需要财政注入资本金，并通过向银行贷款满足建设资金的需要，也要财政偿还建设性贷款的本息；二是投资于有少量的经营性收入的准公益性建设项目，这些项目不能完全自负盈亏，除了项目资本金需要财政投入以外，还需要财政在盈亏上给予差额补贴，主要包括地铁、城市综合开发等项目；三是投资于经营性项目，如开发新区、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等，这类政府投资公司或开发公司可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，其余主要通过向银行贷款等途径来满足项目建设所需资金，并可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息。

三、存在的主要问题

地方政府融资平台是我国投融资领域的重大机制创新，满足了经济建设快速发展的巨大资金需求，弥补了地方政府财力不足的缺陷，大大推进了我国的城镇化进程。但由于对地方政府融资平台的经营、融资行为缺乏系统的监管和规范，融资平台经营中存在一些需要关注的问题。

（一）管理体制不健全，多头管理，多头授信。地方政府融资决策主体多样化、多头管理，是地方政府融资体制层面的问题。地方政府基础设施等项目的建设往往牵涉到不同的部门，从而地方融资平台往往归口不同政府部门。交通投资平台隶属于交通部门，建设投资平台归属于发改委，土地储备类平台公司又可能是国土部门管理。各部门为了自身的利益，争相成立融资平台，在融资前也没有与财政部门进行充分事先沟通，不受地方政府预算约束，也没有一个部门去协调和约束。不仅如此，地方政府往往就同一个项目（或打包项目）通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，导致地方政府的财力与其担保和债务偿还的资金规模不匹配。

（二）市场化程度低，融资渠道过于单一。我国地方政府融资平台由政府独资或控股，市场化程度很低，融资平台贷款的主要来源是银行信贷，其他融资形式发展不充分。2009年一些城投公司在银行间市场发行了中期票据。这些资金可以像企业债券那样作为投资项目的资本金，但由于资金规模有限，与地方政府投资需求差距甚远。而在国际上被普遍运用的项目融资模式，如 BOT、TOT、BT、PPP 等，在我国应用程度也不高。此外，信托股权投资方式近年来比较受地方政府欢迎，但受总的融资规模的限制，目前仍难成气候。

（三）风险管控不到位，债务预警机制缺失。一些地方政府并没有对债务风险进行有效的管理和控制。出于多方面的原因，财政无法及时准确地把握债务总额以及各期应偿还的债务本息情况。在没有纳入预算管理的情况下，财政也往往难以及时安排充足的资金。此外，在实际操作中，地方政府脱离实际，为获取更多的贷款资金而进行与本级财力不匹配的担保的现象并不少见。目前的问题是，地方财政担保和人大出具的承诺函的效力仍在争论当中。一旦被认定无效或者今后不再具有法律效力，对地方政府和银行来说都是一个不小的冲击。此外，地方政府不同的平台交叉担保现象也不少见，一旦某个公司出现风险，连带的风险就比较大。同时，由于地方政府融资缺乏有效的债务预警机制，往往出现地方政府进行与本级财政不相匹配的融资情况。

（四）过度依赖土地出让收入，债务偿还机制缺失。地方政府融资资金的投向大多是公共性项目或准公共性项目，这些项目本身产生现金流的能力比较弱，依靠预期收益难以满足还款需要。为了应对这一问题，地方政府通常在土地上做文章，直接将国有土地收储、开发和使用权划给平台，在进行一定的整理开发之后予以转让，以土地预期出让收入作为偿债来源。此前，国有土地使用权出让收入作为地方政府性基金，长期游离于政府预算之外，使得地方政府对“卖地收入”支配始终得不到应有的监督。在实际操作中，违规用土地担保取得贷款现象非常普遍。2010年，中央和地方预算草案首次将国有土地使用权出让收入纳入预算。根据规定，土地转让收入多数都是专款专用，与公共财政预算是分开的，即当地不能拿土地出让收入搞一般性的开支。从这一政策可以看出，中央政府加强了对地方土地出让收入的管理，通过纳入预算的方式，接受人大的监督，从而达到规范地方政府“土地财政”的目的。另外，地方政府用土地收益作抵押融资，也有推高地价房价的嫌疑。在房地产市场走弱的情况下，债务的风险就会集中凸显出来。

四、政策建议

（一）规范运作，有保有压。首先，对当前平台企业的融资状况进行清理，规范地方政府担保行为。对不符合法律规定的“交叉担保”、“重复担保”予以取消，对超过风险警戒水平的担保进行适当处理；建议对地方人大承诺的有效性设立一个时间点，在此之后地方人大的承诺函不再有效，之前的承诺也尽快处理好；其次，区别对待，有保有压。对于“保”字，一方面指对一些资产优良、负债水平较低的平台企业允许继续融资，并充分发挥其示范作用，引导其他平台企业改革；另一方面指“保续建”，由于公共项目建设周期一般比较长，融资资金往往也难以一步到位，因此对于一些在建中的合理的项目，应当予以重点关注，其后续的资金投入也应当及时跟上，以防止出现“半拉子”工程，造成更大的风险。而“压”字，则表明要从宏观层面着手，适当控制地方政府的投融资冲动，在保证中央经济刺激方案顺利实施的情况下，对于一些重复建设项目、不具有经济利益和社会利益的“面子工程”坚决予以停建或者停止审批；对于平台企业的融资行为也要综合考虑，不能一味地向银行贷款而不考虑自身的财政状况和还款能力，杜绝“管借不管还”现象。

（二）实践和创新项目融资模式。国外地方政府融资的成功经验主要表现为融资模式的多样化，既有来自地方政府的财政投入，也可以发行地方政府债券，还可以采取一些灵活的模式吸引社会资本，以及采取上市融资、BOT、ABS等模式。由于经营性平台所承担的项目为具有部分经营性收入的准公益性项目以及经营性项目，可以充分吸引社会资本的参与，运用和实践BOT、TOT、BT、BOO等模式；而公益性融资平台则需开拓思路，可以考虑引入PPP模式，即政府将公益性基础设施建设项目交给社会资本经营，并租赁已建设好的项目，然后再通过特许权协议安排，政府将所租赁的项目委托私人部门运营。此外，BT模式也可以减少政府前期建设压力。总之，项目融资能充分利用社会资本进行基础设施建设和经营，并发挥私人资本在某些方面具有的低成本和高效率优势，在一定程度上实现资源的优化配置。

（三）建立完备的风险防控和债务预警机制。应逐步建立有效的风险防控机制和债务预警机制。对于经营性融资平台，应当以完善企业治理为根本，逐步引入市场化运营机制，完善企业内部治理结构，保持合理的负债水平，通过建立监事会和内部审计委员会管控和约束企业不合理的融资行为。对于公益性平台企业，则应通过“决策+监管+平台”的融资模式，通过纳入地方政府预算，在地方人大和审计部门的监管下，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，从而有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。此外，要研究建立一套符合我国国情的债务预警指标体系，对于公益性平台企业融资导致指标过高的情况，要加大还款力度，使得风险回归到可控的区间内。

（四）标本兼治，继续推进分税制改革。地方政府财权与事权不匹配是导致地方政府融资动机高涨的重要原因之一。从长远来看，要从财政体制改革入手，逐步推进分税制改革，赋予地方政府稳定的税基，努力实现地方政府财权和事权相匹配。

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