农村饮水安全工程合理水价形成机制研究

陈 丹 陈 菁 罗朝晖 胡 乐

(1.河海大学水利水电学院南方地区高效灌排与农业水土环境教育部重点实验室,南京 210098;2.南京农业大学资源与环境科学学院,南京 210095;3.江苏省农村水利科技发展中心,南京 210029)

农村饮水安全是近年来各国高度关注的问题. 2000年的《联合国千年宣言》指出,到2015年年底前,将全世界无法得到或负担不起安全饮水的人口比例减少一半.2003年,世界水论坛部长级会议的首要议题就是解决饮水安全问题.2006年以“透视贫水:权力、贫穷与全球水危机”为主题的《2006人类发展报告》将获得清水定为人权,并指出应对清水和卫生危机需要一个全球行动计划.我国政府历来也高度重视农村饮水安全问题,据2005年水利部调查,当时我国农村饮用水不安全人口约为3.23亿左右,2006年至2010年间,政府通过实施农村饮水安全工程建设,解决了2.2亿农村人口的饮水安全问题,提前六年实现了联合国千年发展目标的承诺[1].“十二五”期间,国家还将进一步加大农村饮水安全工程投入,解决剩余人口的农村饮水安全问题.建好工程仅仅是开始,能否管好工程,确保工程良性运行,让农民群众长期得到实惠才是关键.当今中国农村的组织和社会基础已发生了较大的变化,村民有各自的认识和利益诉求,在供水组织管理与合作上还有待研究推进.价格机制是农村饮水安全工程管理的重要手段,具有其它机制所无法替代的功能.合理的水价是保证工程持续、良性运行的前提,更是关系农民切身利益、水资源可持续利用的关键所在.

目前大部分农村饮水安全工程的水价政策未达到预期的目标,供用水双方利益难以兼顾,工程正常运行举步维艰,部分地方政府也颇感困难重重.由于农村饮水安全工程的准公益性,又事关民生和水资源安全,现有的水价理论和方法也面临前所未有的挑战.本文以近年来我国农村饮水安全工程水价执行过程中的问题为出发点,分析农村饮水安全工程的合理水价形成机制,可望为农村饮水安全工程的长效管理和持续运行提供理论支持.

1 工程性质和定价原则

1.1 农村饮水安全工程的性质

农村饮水安全工程具有显著的社会、经济和政治多种属性,工程建设和运行管理有其相应的特殊性,这些均影响水价的制定与实施.因此,农村饮水工程水价形成机制必须以合理确定农村饮水安全工程的性质为基本前提.

根据公共物品理论,农村饮水安全工程具有限制性的非排他性和非竞争性,可以界定为准公共产品,即为准公益性工程[2-3].“饮水安全”与“饮水解困”不同,它有更为深刻的内涵.现阶段要解决的农村饮水问题,主要是满足农村居民“安全”的日常用水需要.而获得安全的饮用水是居民的基本需求和基本权利,饮水安全工程则是保障农民基本生存条件和农民身体健康的农村公共基础设施,同时也是农村公共卫生体系的重要组成部分.这种定性对农村饮水安全工程的投资、产权、建设、管理等方面都具有深刻的影响,而水价形成机制与这些方面均有密切的联系,这里的水价也非单纯的技术性或经济学问题,而是牵涉农村社会稳定和发展的多方面综合性问题.因此,农村饮水安全工程的水价必须结合这些背景来进行分析和制定.此外,一般的农村饮水安全工程都具有面广量大、形式多样、工程规模普遍较小,服务对象为弱势群体,供水成本高,维护管理和经营难度大,受益局限性和运行成本高、投资回报率低并存等特点,这给水价制定带来了一定的复杂性,但合理的水价形成机制也必须考虑这些特点.

从最根本目的出发,水价的制定和实施不能对农民基本用水权利造成不利的影响,即必须要考虑不同收入水平农民的实际承受能力.其次,考虑不同地区公共财政支持力度、工程可持续运行、水资源可持续利用等重要因素,农村饮水安全工程水价需要兼顾社会、经济、政治、生态等多目标,并考虑工程运行初期、中期和远期的阶段性影响,以确保工程的长效运行来因地因时制宜的设计.由此可见,农村饮水安全工程水价形成机制是一项复杂的系统工程.

1.2 水价制定的基本原则

为建立科学的有利于工程长效运行的水价形成机制,一般应针对不同的供水对象,按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则,考虑用水户承受能力、供水设施运行需要和财政支持能力,按照分类指导的原则,规范成本和价格构成,制定各类农村饮水工程符合行业特点的成本规则,建立科学的有利于工程长效运行的水价形成机制[4].国际上,通常认为公平与效率是供水定价的最基本原则[5-6].农村饮水安全工程由于其特殊性,其水价机制更应遵循这两项基本原则.

(1)公平性原则.安全的饮用水是人类生存的必需生活资料,是人人都应该享用的基本权利.农村饮水安全工程即以此为目的,而对于已建工程的运行管理,尤其是水价制定必须考虑此项原则.因此,所实行的水价机制必须考虑不同收入群体的实际负担能力,也就是遵循公平性原则,考虑用水农户对水费的承受能力,包括心理承受能力和经济承受能力,同时,考虑水价实施后对用水户的不同影响,并采取相应的辅助措施,例如实行终端水价、对低收入农民进行直接水费补贴等,以确保工程所覆盖范围内的农民基本都能用上放心的水,都能享有这样的基本权利.对于供水方来说,也存在公平性问题.由于其运行管理的是具有公益性的农村饮水安全工程,相比其他行业收益较低,水价的制定也必须考虑供水方的承受能力,实行有偿供水,以保证工程的可持续运行.

(2)效率性原则.其一,水资源利用效率.水资源短缺是当前主要的水问题之一,水资源的高效利用是解决问题的关键,农村饮水安全工程的水价同样要考虑这一效率性原则.水价标准的制定、计收方式等要以体现水的价值、促进节水、抑制不合理消费为目标,例如定额用水、基本水价和计量水价、阶梯式水价等.其二,管理效率.对于工程的运行管理也需要考虑效率问题,由于管理体制不合理、管理人员过多、运行管理水平低下、管网破损漏水等均会增加供水的成本,对水价标准和农民用水产生负面的影响,也影响了工程的可持续运行.因此,必须严格控制运行管理成本,减少不合理的运行管理开支,提高工程运行管理效率,以控制水价成本合理,达到多方共赢的目的.

2 合理供水成本和成本水价

2.1 水价的合理性问题

根据《水利工程供水价格管理办法》,我国水价改革的基本原则与改革方向是,将水利工程供水价格纳入商品价格范畴进行管理,通过价格杠杆作用提高水资源的利用效率.该办法对农村饮水安全工程的水价没有明确,但考虑我国农村和农业的实际情况,为切实减轻农民负担,在核定农业用水成本时不计利润和税收.由此可见,对涉及农村和农民的水利工程供水水价的方针是十分明确的,而且农村饮水安全工程具有准公益性,应本着“以成本水价为基础,不计利润和税收”进行核算.因此,仅为农村生活供水的工程,其水价一般应不计利润和税收.股份制的供水工程,一般按照保本微利的原则适当考虑利润,当然对于特别经济贫困地区,政府应给予适当政策或资金补偿.除农村生活供水外还担负着工业相关供水任务的工程,可考虑利润和税收,农村供水水价应采用歧视性定价方法实行优惠水价,对于经济特别贫困的农村还可采用工业供水反哺农村供水的低水价策略.

除去利润与税收因素,供水成本则对水价的核定具有重要意义,供水成本构成和计算是否合理直接关系水价的合理性.除一般正常的供水成本外,供水成本的合理还需考虑:对工程建设水平低和质量低下引起的供水低效、工程管理人员超编、技术服务水平过低、供水管理不科学等引起的额外非正常性的供水成本支出,这些不应该计入成本水价.考虑农村饮水安全的准公益性性质,以及用水农户的承受能力,相应的水价补偿应由财政统一安排,具体操作可在科学核定成本水价与农民承受能力之后,以两者之间差额为基础由财政统一安排解决.此外,还需要考虑水费的合理性问题,即水价计收手段、管理体制、终端水价的合理性等问题,这需要通过规范水费计收、管理与使用等体制与机制来达到“合理”的目标.因此,需要考虑水价目标实现的方法与步骤,包括水价计价方式与工程硬件设施配套、水价征收方式与途径、水费支出管理、其它政策措施配套等.

2.2 供水成本的合理构成

农村饮水安全工程的供水成本一般考虑:电费,管理人员基本工资、福利,办公费用、设备维修费、水质检测费、水处理及消毒费用、折旧费等.根据近年来各地工程的实际运行情况来看,供水成本的确定着重需要考虑工程用地、用电、税费、大修和折旧费、水质检测费等方面的处理方式,不同的政策或者处理方式对成本核算具有较大的影响,不合理的成本核算也影响了水费的正常计收和工程的持续运行.

(1)工程用地.根据全国农村饮水安全工程“十一五”规划实施中期评估结果显示,各地农村饮水安全工程建设用地的投入相差较大,部分地区的工程用地价格较高,不仅影响工程的建设进度,对工程成本和水价核算均造成了一定的负面影响[7].农村饮水安全工程的建设用地应作为公益性项目建设用地,当地财政和国土部门应给予优先安排和优惠政策,实行低价或补贴价.

(2)电费.目前我国农村饮水安全工程多以电力为生产动力,执行的电价类别不一,有商业用电、普通工业用电、综合电价等,电费在供水成本中的比重较大,导致成本较高,影响工程的长效运行.据调查显示,全国电费占水厂运行成本比例一般为1/3至2/ 3,部分扬程较的工程甚至高达70%以上[8].因此,应对农村饮水安全工程实施电价优惠措施并在相关政策中予以明确.建议电价优惠直接由电力公司在供电过程中执行,对农村饮水安全用电实行低价或优惠,不由政府实施补贴等产生额外的行政成本,还有利于不同行业之间的平衡.

(3)税费.目前各地执行的差异较大,部分地区政策不明确,农村供水厂需缴纳多种税费,如集体企业所得税、增值税、城市维护建设税、一般教育费附加税、土地使用税和其他印花税等[9-10].国际上通常也采用税费优惠或减免等政策措施,以吸引社会资本投入,并扶持供水行业的发展.针对目前我国现状,建议在农村饮水安全工程管理相关政策中予以明确,对农村水厂实行减免或取消上述税收或附加规费的政策,以保证农村水厂能够实现良性运行.

(4)大修和折旧费的提取.折旧费的提取有利于饮水安全工程的更新改造和长效运行,对供水成本核算也有较大的影响.但目前存在一定的困境,即若大修和折旧费计提较高则导致供水成本较高,用水户难以承受,若不计提则工程的运行又存在问题.因此,现阶段一方面应规范折旧费的提取比例并严格执行;另一方面,考虑大部分地区经济水平有限,现阶段为保证工程初期的正常运行,大修和折旧费的提取可以因地制宜,并根据工程的具体情况进行灵活处理.在水价核算中也可以将其单列出来,采取地方财政按比例补贴、“一事一议”等方式解决.同时,应加强大修和折旧费计提资金的内部审计工作,严格执行专款专用.

(5)水质检测费、水处理及消毒费用.水质检测是农村饮水安全的重要保障,但从目前的实际情况来看,部分地区由于技术水平和经费负担等方面原因难以按正常程序执行,供水成本中没有考虑水质检测费,给农民饮水安全造成了隐患[7].考虑农村基层的实际困难,建议以市县级卫生防疫部门为依托,建立科学有效的水质检测体系,加强水源、出厂水和管网末梢水的水质检验和检测,建立和完善村级水厂化验、水质检测中心,机构、人员、仪器设备等,其经费投入由财政直接或间接列支.对于城乡一体化的农村饮水安全工程,坚持“工业反哺农业,城市反哺农村”的相关政策,可由当地城市供水系统负责农村供水的水质检测、水处理及消毒及其相关的费用.

3 供需双方的承受能力和水价确定

3.1 供水方的承受能力

农村饮水安全工程的准公益性决定了从事农村饮水安全供水经营或服务不能以盈利为根本目的,但水费收入是工程良性运行的重要资金来源,水价标准过低、水费收入入不敷出直接影响工程的运行,最终影响的是正常供水和农民的基本用水需求.农村居民住房一般比较分散,农村供水工程有规模小、供水量小、投资大、供水成本高的特点.从全国总体情况来看,目前实际运行的农村供水工程的水价还不到成本的1/3[8].因此,水价机制必须从供水方考虑他们的承受能力,即工程能正常运行的能力.

对于不同工程规模和类别,供水经营者的性质可能不同,但对于大部分农村地区来说,单个农户、农户联合、农村集体或用水协会作为工程经营管理方的占有较大的比重,他们的经济实力和水平都较为有限,因此水价制定要能维持其基本收支平衡且有微薄的盈利.考虑到部分地区较为贫困,可采取相应水价设计策略,例如,给予一定财政补贴,设定“前低后高”的水价;对工程运行管理费用进行补贴;将供水经营人员经费直接纳入当地财政预算等.对于特别贫困的地区还需要特别对待,由国家进行直接补贴,负责工程的基本运行管理和维修经费.另一方面,从供水方自身出发,通过供水管理体制和制度的合理设定,从管理人员定员、成本控制、提高管理水平和效率等方面着手,从而减少工程的供水成本,达到增强供水方的经济承受能力的目的.

3.2 用水户的承受能力

根据市场经济学理论,商品的价格应由供需双方共同确定,因此水的价格不仅取决于供水方的供水成本,还需要从用水方的角度进行分析权衡来决定,尤其是农村生活用水作为一种基本生活资料,其水价高低与不同收入农户的利益密切相关.农村居民作为生活用水水价的承受主体,其承受能力是水价政策制定中必须考虑的重要因素,水价标准的制定和调整需要准确地估计居民的承受能力.而且用水户承受能力分析是世界各国制订水价时普遍关注、不可或缺的内容,科学合理的水价应同时建立在价格理论和用水户承受能力的基础上[1].

各地水价执行过程中也充分考虑了用水户的承受能力,大部分地区实行低于供水成本的水价.不过各地在采用低水价策略时缺乏科学的参考依据,尚缺少一套合理的用水户承受能力的调查和标准估算方法.目前在生活用水水价承受能力定量标准方面,国内普遍采用的是水费占人均可支配收入的比例,参照国际经验将2.5%～3.0%作为城市居民能够承受的合理标准.但该方法仅从经济收入角度考察居民对水价的承受能力,分析的也只是平均水平而未考虑不同收入户的差异,以及居民生活消费支出结构的影响,而且是以城镇居民为主要对象,推荐比例范围是否符合我国农村地区还有待研究.农村居民对水价承受能力的影响因素较多也比较复杂,对从“农村饮水解困”转变到“饮水安全”的工程,情况可能更为复杂,不单纯是水价标准的问题,所需要考虑的因素也更多.总体而言,农民对水价的承受能力主要可从用水户的经济因素和心理因素两个方面进行分析,表现为客观的支付能力和主观的支付意愿.前者是指农民客观上是否具有交纳水费的能力,后者是指主观上愿意接受的价格水平.支付意愿与支付能力相互制约,在一定程度上,支付意愿是前提,支付能力则是基础.二者之间可能存在着不一致性,有支付能力并不表示有支付意愿,而有支付意愿也并不表示有支付能力,只有居民同时具有支付能力和支付意愿,才是水价顺利推行的基础.因此,需要从两者关系出发来考察用水户的水价承受能力.

对农民用水户的水价承受能力调查,需要结合所在区域的社会经济和自然地理条件,尤其是水资源和供水工程的特点,来考查水价与用水节水、农民减负、供水工程经济良性循环之间的关系,寻求平衡点,确保水价的逐步顺利实施与工程的持续运行.可通过农户调查分析农户的收入和可能的水费支出,与国内外已有成果或经验得出的合理范围进行比较,结合当地实际情况进行测算和估计.此外,不能就水价论水价,还需要抽样调查农民家庭的收入水平和构成、消费支出水平和构成,基本生活资料的物价变化影响,基本用水需求构成、用水习惯和厨房、卫生间类型等影响用水量的因素,以及农民对水资源、节水、安全用水和水价的认识等等.水价承受能力调查分析是一项较为复杂的工作,时空变异性较强且涉及农户的心理、社会、经济等多方面因素,如何科学合理评估仍然具有一定难度.而作为用水主体的农民用水户的态度和意愿是水价制定的基础,也是综合反映农户承受能力的重要指标.有条件的地区可以进行试点,采取“从下自上”的意愿调查法来分析农民的水价承受能力.

3.3 考虑供用水双方利益均衡的水价确定

农村饮水安全工程的水价,需要坚持公平和效率基本原则,考虑供水方和用水方双方的承受能力来综合确定.若双方可承受水价范围有交叉,则交叉范围为双方可协定的利益分配区间,这可以跟当地经济水平和工程的实际运行情况,侧重于供水方或用水方的两种可选策略进行确定.但我国大部分农村地区经济水平有限,双方可承受水价范围可能没有交叉,且供水成本和农民承受能力差距较大,需考虑相应的辅助措施.可在科学核定成本水价与农民承受能力之后,分析确定其中的水价差额,由财政统一安排予以解决.

4 不同供水方式和管理模式下的水价机制

4.1 不同供水方式的水价机制

(1)城乡一体化供水工程.城乡一体化供水工程一般为城市或城镇供水管网的延伸工程.面向农村地区供水的城乡一体化供水工程,在工程资金、建设和管理应按照农村饮水安全工程的相关政策执行,其水价的制定也应该考虑这方面因素,不能与城市供水一概而论,还应考虑农村地区经济水平差异进行因地制宜的设计.

对于经济水平较好的农村地区,可以适当参照城市供水要求进行定价和水费计收.对农村经济条件较差的地区,可采取政府补贴和低水价的办法,逐步实现成本供水.还应采取价格听证、论证、征求意见等形式,与同网城市供水区别对待,合理地确定农村生活水价,并积极推行“水价、水量、水费”三公开制度,提高水费实收率,对水费补贴也应进行公示.地方政府还有应制订完备的水费实施办法,如成本核算、水费核定、水费的计收和使用细则等.

(2)联村集中供水工程.乡镇及跨乡镇或联村的集中供水工程在我国占有较大比例.对于经济条件相对较好的地区,并除生活用水外还负责一定的农村工业和服务业其它供水的工程,可以按照相应政策参照城镇供水的模式进行运行管理及其水价的制定.但我国大部分农村,尤其是西部经济贫困的农村地区,农村供水主要以生活用水为主,农村居民收入普遍较低,承受能力有限,其水价应按农村饮水工程核定,以成本回收为基本目标.

根据工程的投资主体不同,工程水价的确定也应有所不同,但均需加强政府对水价制定的监管,以确保各方利益保护.对于政府财政投资为主的联村集中供水工程,应由政府主管部门根据投资结构、供水情况、当地经济水平等来确定水价;以集体和群众资金为主或私人、股份合作形式共同建设的工程,也应实行政府指导的水价,不能完全按市场定价.同时,政府的水价监管也同样考虑水价的设定要发挥水价的杠杆作用来促进节水和供水工程持续运行.

此外,对于农民对水资源价值意识淡薄的地区,在工程项目建设的同时,应做好宣传工作.让农民充分了解农村供水工程的运行、管理及水费、水价等制度,以及农民在工程建后管理中的权利,让农民真正了解饮用卫生安全水的好处,使其充分参与,自觉维护工程的良好运行,养成水资源有价、用水付费的观念.

(3)单村集中供水工程.单村集中供水工程的供水范围和产权界限较为明确,一般属于同村的村民所有,可由村民代表大会或建立用水户协会对工程管理运行的重大事项进行决策.其工程管理模式较为灵活,可采用用水户协会、承包、租赁、股份合作等多种管理方式,具体要根据当地实际情况进行选定.不同管理模式下的水价需符合农村饮水安全工程水价基本原则,由地方水利部门进行业务指导和水价核算,实行当地政府指导价.一般情况下,水价制定可只考虑工程的实际运行管理费用由受益村民分摊来核算成本,在地方水利部门的业务指导下,实行成本水价,对于工程的大修、折旧费,以及实际发生的维修费用可通过平摊或村委“一事一议”方式协商解决.

(4)分散供水工程.分散供水工程的产权一般归属受益的用水户.尤其在我国西北部分农村地区,由于地理位置特殊、人居条件恶劣、人口稀疏,所建的农村饮水安全工程较为分散、供水规模不大,而且经济条件较差,政府在工程建设方面给予了财政补贴.这些工程应从客观实际出发,以维护农民群众的利益为目的,以维持工程正常运行的原则,在当地水利部门技术指导和监督下,由用水的农户自己维护和管理,并共同承担工程的年运行费用.若所需的工程维修资金较大、农户有实际困难的,可以在当地水利部门指导下向政府集体申请相应的补助资金,国家财政政策也应给予倾斜.

4.2 用水户参与的水价机制

农民用水户是水价的承受者,其支持与否直接关系水价机制的实际成效.过去的“自上而下”的行政性水价策略已不符合当前的实际情况,“自下而上”的参与定价机制逐渐受到重视,最近几年关于水价改革和农村发展的国家或部门文件中都反映了这一点.农民用水户的意见和建议应该得到及时的反馈和重视,其态度和意愿是水价制定和实施的基础,应逐步建立用水户参与的民主定价管理机制.可按照《中华人民共和国价格法》有关规定,让农民用水户参与听证会,充分地表达农户的意见,以此作为水价改革决策的参考依据.对已经建立用水户协会管理模式的供水工程,用水协会的代表可直接参与水价听证.

农民支付水费,主观上也是更为重要的是为了获得可靠的供水服务,客观上起到了补偿供水成本的作用.这就给供水管理者提出了较高的要求,即在维护工程设施完备的情况下,提高供水效率为基础,提供优质、可靠、安全的供水服务.因此,应该统筹协调水价与供水管理之间的关系,互相促进,而让农民参与管理和决策是一个有效的途径.各级价格主管部门和水行政主管部门还要将农村饮水安全工程水价纳入指导和管理范围,在多方接受农民意见的基础上,合理核定和审批不同供水工程到农户的最终水价,建立“水价、水量、水费”公示制度,提高水费管理透明度,强化监督检查,减少供水的中间收费环节,切实减轻农民实际的水费负担.

5 结 语

农村饮水安全工程的长效管理和可持续运行是当期农村饮水安全建设与管理工作的重点内容.价格机制是农村饮水安全工程管理的重要手段之一,合理的水价形成机制是保证工程持续、良性运行的基础,更是关系农民切身利益的关键所在.本文从农村饮水安全工程的准公益性质入手,对水价制定的公平性和效率性两项基本原则进行了分析,探讨了水价合理性和供水成本合理构成的问题,从供用水双方角度分析了考虑供需双方利益均衡的水价确定办法,并针对不同供水方式和管理模式下的水价机制进行了比较分析,为建立合理的水价形成机制提供理论参考依据.

在上述分析的基础上,提出相关的辅助措施和政策建议:增加农村饮水安全工程基础设施的投入,确保工程质量,配套用水计量设备;建立低收入农户的水费直接补贴机制;注重供水服务和管理水平的提高,加大安全用水和节水、水资源有价的宣传力度;建立成本水价监督机制和动态调整机制;重视用水户参与,建立用水户参与的民主定价管理机制;加大对农业和农村的扶持,促进农民增收,增强农民对水价的承受能力;建议立项开展深入的水价调查和研究工作.

[1] WWF(World Wide Fund for Nature).中国首部农村饮水安全报告:水源地保护为保障农村饮水安全关键[EB/ OL].世界自然基金会网站(2010年10月20日).http://www.wwfchina.org/wwfpress/presscenter/pressdetail.shtm?id=1106.

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