建立上市公司信息披露违规防范机制

□文/段玉峰 孟 菲

信息披露是上市公司向投资者和社会公众全面沟通信息的桥梁，是规范上市公司行为、保护中小投资者利益和提高证券市场配置效率的有效手段。证券市场公开披露的信息必须确保证券价格真实、全面、及时、充分地反映上市公司经营的基本面情况和整个证券市场的风险状况。只有在此基础上，投资者才能对未来进行合理预期，进而作出符合自身风险容忍度的投资选择；企业进而从投资者手中得到相应的资源配置。这样，企业的融资成本与其风险和经营业绩的前景也相符合，达到证券市场有效配置资源的目的。同时，监管机构也可以及时地发现问题，有效地保护投资者权益，并能防范市场系统风险。可以说，信息披露的真实、全面、及时、充分是建立公众对证券市场的信心基础。有研究表明:大股东对上市公司的掏空程度越高，上市公司的内幕交易程度越高，上市公司的财务杠杆越高，其信息披露违规行为越有可能发生；而上市公司盈利能力越强，外部审计的监督质量越高，公司就越不可能违规。同时，降低监管机构的监督成本，提高监管机构的稽查质量，或者加大对违规行为的惩罚力度，提高违规公司的违规成本，以及加强媒体的舆论监督都可以降低上市公司信息披露违规的发生概率。

一、上市公司信息披露的外部监管机制

作为上市公司信息披露的监管主体，上海证券交易所、深圳证券交易所和证监会活跃在监管第一线，它们的监管态度和监管质量从根本上决定着证券市场信息披露的整体质量。

（一）降低监管成本和提高稽查质量。面对复杂的市场环境与艰巨的监管任务，交易所和证监会等监管机构的监管资源相对有限。这主要表现在三个方面:首先，监管的人力、财力、物力有限，面对证券市场规模的迅速扩张、监管对象的日益复杂及违法违规行为的多样化，可能会出现捉襟见肘的局面。其次，积累的监管经验非常有限，而且面对的是中国特有的现象与问题，处理新情况的经验不足。第三，监管的手段、权限与灵活性还比较有限，对于查处千变万化的市场违规行为还远远不够，而且缺乏一定的自由裁量权，行政监管的灵活性非常有限，因此在执法时难免缩手缩脚，难以有效地处理复杂多变的违规情况。

1、明确监管目标。中国证券市场起步于计划经济向市场经济转轨的过程中，承担着许多成熟市场甚至新兴市场所没有过的使命。比如，说国有企业的股份制改革与保值增值、社会主义市场经济体制的探索、国有企业的脱困、社保基金的充实，以及培育市场的重任等。这些使命和重任，或多或少都要通过监管目标来实现，在客观上使市场监管呈现出多元化的目标，反映为监管者对证券市场及其本身定位认识的摇摆与模糊。因此，监管机构应该从根本上明确证券监管的三大目标是:保护投资者权益，保证市场公平、有效和透明，减少系统风险。在清晰化监管目标的基础上，依据法律赋予监管机构的监管权限，增强监管手段和执法能力，形成对证券犯罪的震慑力量，将保护投资者权益落到实处。

2、建立风险预警机制。通过对上市公司的财务数据、市场交易数据以及公司治理数据的收集，逐步建立起上市公司财务状况、市场交易状况和公司治理水平的动态监管，并运用统计方法对上市公司的信息披露违规风险水平实行分类管理，把高风险的上市公司甄别出来，实行重点监管，从而合理有效地分配有限的监管资源，引导并规范上市公司信息披露行为，有效地保护投资者权益，重点防范和打击延迟披露、对外担保、关联交易、委托理财、改变募集资金用途等违规行为。

3、建立多层次监管体系，完善执法体系和执法机制。首先要借鉴国外成熟经验，制定相关法律法规，强化证券监管当局与公安部、最高法院等方便快捷的执法协作机制，提高执法效率；其次是要建立和完善包括执法司法、和解制度、仲裁制度、听证制度和民事诉讼制度在内的一整套机制，依法按规办事，实现资本市场的法治；最后是要建立包括监管机构、自律监管、中介机构、社会监督在内的多层次监管体系，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。

（二）加大对违规行为的惩罚力度。我们通过对上市公司信息披露违规行为各方的博弈分析，发现降低监管机构的监督成本或者提高监管机构的稽查质量可以降低上市公司信息披露违规的发生概率。最完美的信息披露制度，如果不能严格实施，也就会流于形式，无所用处。所以，监管机构要大力加强对信息披露违法违规的稽查和惩罚。

1、强化事后查处的执行力度。包括中国在内的很多新兴市场，由于法律体系不够健全，对上市公司违法违规的处理缺乏有力的手段，导致事后查处的力度不够。对于严重案件，除了少数适用刑法外，大多以行政处分和罚款为主，而且对公司处罚的力度要比处罚有关管理层责任人的力度更大。而对上市公司进行处罚，直接受损害的是股东利益，由于有关股东的民事赔偿制度并未完全建立，导致管理层违规者所付出的代价与其在高风险下所可能获取的收益不成比例，处罚未能达到足够的警示作用。因此，必须强化有案必纠的事后查处长效机制，加大惩处力度，以达到以儆效尤、惩前毖后的监管效果，逐步树立对上市公司信息披露违规行为的有效约束和监管威慑力。

2、进一步完善对投资者权益的法律保护。一是促使法院受理证券市场发生的各种民事纠纷案件，投资人在自己的合法权益受到侵害时按自由意志行使诉权；二是扩大证券民事赔偿诉讼的范围，从虚假陈述扩展到内幕交易、证券操纵、大股东掏空、中介机构违法等各种使投资者利益受到损害的情况；三是在证券民事诉讼领域引入英美法系国家的集团诉讼制度，使没有起诉的受损投资人也能按照法院判决获得同等赔偿，从而增加侵权人的违法成本和对其的威慑力；四是进一步完善投资者保护基金的运作，使一些受到违法行为损害的投资者能够及时、有效地获得补偿。

（三）发挥外部监督力量的作用。在新的市场环境下，一些新的违法、违规行为可能显现，范围可能扩展，手段可能更为隐蔽，过去行之有效的监管模式与监管方法，变得过时或不得力，难以应对新形势下各种潜在的违规风险。比如，监管机构过去是重视上市公司的监管，现在要把控股股东、高管人员、机构投资者和外资列为重要的监管对象；过去以信息披露为中心，属于事后监管、形式监管，现在要注重及时性，立足于动态监管和过程与结果控制；过去监管机构重视会计真实性监管，现在由于控股股东、高管人员、机构投资者和外资的参与甚至联手，不仅真实性的难度增大，还更加要求信息披露的准确和及时。

1、保证和提高注册会计师的审计质量。注册会计师凭借其丰富的财务专业知识及审计经验，对上市公司的财务状况及其变动进行深入分析，形成高质量的审计报告，对于真实、充分地进行信息披露具有重要意义，但注册会计师有可能出于激烈的市场竞争或自身利益，或者是屈服于公司大股东的压力而不得不违规出具虚假审计报告。因此，强化注册会计师审计的独立性便成了保证和提高审计质量的关键所在，必须制定严格的制度来规范上市公司对注册会计师的聘用，削弱大股东和管理层对聘用注册会计师的独断专行。

2、充分发挥媒体的舆论监督作用。要强化社会舆论监督，逐步形成诚实守信的社会氛围。发达国家的资本市场发展历史表明，对于信息披露，必须建立一个多层次、多机构共同把关、监管的体系，才能真正有效地保证上市公司信息披露的真实、充分、及时，才能预防、消除上市公司信息披露的虚假、遗漏和滞后现象。其中，新闻媒体是监督信息披露、揭露虚假信息的重要力量。既有丰富的专业知识又有强烈的责任感的新闻媒体，在发现上市公司的信息披露违规行为后，大胆地予以披露并在舆论上予以谴责，既弥补了政府部门监管的不足，又对造假者形成一种威慑力量。

二、上市公司信息披露的内部监管机制

上市公司信息披露违法违规事件屡禁不绝，这虽然与公司治理结构的不完善、司法手段相对滞后有关，但更多地应归咎于上市公司内控机制的缺位，这是大多数上市公司信息披露违法违规的根源。

（一）完善法人治理结构。现阶段，我国大多数上市公司的法人治理结构中角色与职责严重不对称，导致企业内部监督不力，法人治理的权力制衡机制难以形成。在实践中，由于董事长是法定代表人，成为公司的“一把手”，使经理层和监事会通常都受制于董事会。公司董事长、总经理、监事由上级任命，且董事会与经理人员较多重叠，使法人治理的权力制衡难以形成。监事会不仅不能有效发挥监督功能，而且往往被董事会和经理层控制，工作处于被动状态。

只有完善公司法人治理结构，才能从根本上规范公司的行为。上市公司需要通过完善股东大会、董事会、监事会制度，形成权力机构、决策机构、监督机构与经理层之间权责分明、各司其职、有效制衡、科学决策、协调运作的法人治理结构。股东大会要认真行使法定职权，严格遵守表决事项和表决程序的有关规定，科学民主决策，维护上市公司和股东的合法权益。董事会要对全体股东负责，严格按照法律和公司章程的规定履行职责，把好决策关，加强对公司经理层的激励、监督和约束。要设立以独立董事为主的审计委员会、薪酬与考核委员会并充分发挥其作用。公司全体董事应勤勉尽责，依法行使职权。监事会要认真发挥好对董事会和经理层的监督作用。经理层要严格执行股东大会和董事会的决定，不断提高公司的管理水平和经营业绩。

（二）提高董事会的独立性。我国大部分上市公司是通过国企改制实现上市的，内部人控制现象比较突出，监事会缺位或作用没有得到充分的发挥，董事会往往由控股股东控制，中小股东利益得不到有效保障，监督、制约功能形不成合力。而董事会是否能发挥应有的作用，关键在于董事会能否保持独立性和公正性。大量研究表明，提高董事会中独立董事的比重可以在一定程度上增强董事会的独立性，加强董事会对公司管理当局的监督与制约作用，减少内部人控制；也可与监事会共同发挥监督作用，进而抑制内部人或大股东的信息披露违规行为，保护中小投资者的合法权益。

实践证明，我国独立董事制度的建立在提升上市公司治理水平中确实发挥了积极作用。但就目前而言，独立董事制度还不完善，独立董事发挥作用的基础主要是声誉机制即独立董事对自身声誉的爱惜。因此，有必要从选聘制度、激励约束机制等方面完善独立董事制度。要通过选聘机制的完善保障其独立性，可以考虑控股股东回避制度和竞聘制度，实行累积投票制度和差额选举制度，成立独立董事的自律组织等。

（三）设立审计委员会。我国上市公司的内部审计机构是在政府审计的推动下建立和发展起来的。大多数内部审计机构的设置、人员的配备是在政府规定下完成的，缺乏足够的独立性和权威性，难以发挥应有的监督作用，内审机构一方面代表国家监督公司的合法经营；另一方面它的经济利益又受制于公司本身，处境十分尴尬。

在董事会中设立审计委员会，在一定程度上可以使内部审计摆脱受制于公司管理当局的尴尬境地。内部审计机构及其人员可直接向董事会中的审计委员会负责，其机构设置、主要负责人任免和人员配备、职责范围的确定、报酬等由审计委员会决定，在审计中发现的问题直接向审计委员会报告，这样有利于内部审计职能的充分发挥和所发现问题的及时解决。此外，审计委员会制度的建立，可有效改善注册会计师与上市公司之间的审计关系，由审计委员会决定会计师事务所的聘用、续聘、收费等事项，注册会计师在审计中发现的重大问题可以直接与审计委员会沟通，有利于重大事项的及时解决，也有利于保证注册会计师的独立性，有效发挥注册会计师的独立鉴证作用，从而约束和规范上市公司信息披露行为。

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