我国公务员薪酬制度公平化探讨

□文/王效珍

一直以来，我国公务员的薪酬安排混乱、复杂。不仅在于薪酬水平偏低，也在于结构的不合理。这种不透明状态对于中国的公众而言很容易产生疑惑，政府工作人员作为政府关注的焦点，其示范作用具有不可忽视的影响力。因此，建立一种清晰、简单的薪酬标准，制定一种政府工作人员在获取薪酬方面的游戏规则具有特殊意义。同时，还可以促使公务员在制度进一步完善的基础上更加廉洁奉公。

一、我国公务员薪酬制度存在的问题

我国老百姓对公务员的收入一直以来存在着诸多疑惑，比如在我国，公务员薪酬制度是不是能准确反映公务员的人力资本价值？合理的薪酬制度是不是有助于公民及相关部门对公务员的合理界定？其实，这些也都是学术界需要审视的问题。

（一）薪酬标准界定模糊。公务员薪酬指的是在约束条件下公务员的人力资本价值。这里所谓的约束条件是指一国的总体经济规模与国民收入水平。我国各级政府公务员的薪酬水平既没有通过法律渠道确定下来，也没有公平、明确地公布于众。但是，由于公务员行使的是公共权利，支配的是公共资源，他们的收入来自于纳税人的缴税，因而公众有权利了解公务员的收入水平。然而，从目前我国实行的公务员薪酬制度中工资标准很明确，体现出了国家规定的基础工资和补贴，但事实上，明确的这一部分仅仅占总体薪酬的一部分，其他部分就是各种名目的补贴，其中既包括国家补贴，也包括了省市补贴，甚至还包括了不少单位补贴。由于各种补贴是不明确也不透明的，而且在不同地域存在不小的差异，所以导致公务员薪酬标准界定模糊的现状。

（二）薪酬内部结构混乱。我国现行的公务员薪酬主要包括基本工资、国家补贴、地方性补贴、单位补贴、奖金以及社会福利，其中每个大项目中又包括了许多子项目。内部结构名目繁多混乱。公务员的薪酬标准具有极大的随意性。总体来说，到目前为止我国尚未建立起一套科学、统一的公务员薪酬标准。

（三）薪酬体系不清晰。薪酬体系指的是各级公务员之间的薪酬结构，换句话说是公务员工资的外部结构。我国公务员的工资级别在建国之初划分的比较清楚，大致为24个级别，但是到计划经济时期，由于工资水平的制定趋向于平均分配，因而，每个级别之间的差距并不大，尤其是下层公务员之间级别差距几乎为零，显然这种薪酬体系不能反映出公务员之间的真实业绩。改革开放以后，虽然薪酬体系经过多次调整，各级公务员之间的薪酬差距逐渐拉大，但是，薪酬体系中结构混乱现象没有得到彻底改观，尤其是高级公务员的薪酬仍然与其他层次不甚明显。

（四）薪酬区域差别明显。一般而言，经济发展水平高的区域薪酬水平也高，这些差异集中表现为区域补贴的不同。比如，广东省机关和广州市机关的厅级公务员的津贴可以达到每月 5，000～6，000元，处级公务员的津贴每月也有4，000元，而在经济水平相对较低的中部地区的山西省，厅级公务员的津贴为2，900元，处级公务员的津贴仅为2，200元。津贴在经济发达的地区已经成为公务员的主要收入来源，部分发达地区甚至利用行政手段为本地公务员制定了更高的工资标准，以吸引素质更高的公务员。不难想象照这样发展下去，区域差别将会更大。

（五）薪酬制定缺乏调节市场机制。我国公务员工资标准的确定主要通过行政手段，这种方式由于缺乏政府与公务员之间的信息沟通，也就是缺乏讨价还价的机制，从而使政府与公务员之间缺失一个市场博弈的环节，从而减低双方因不合理薪酬带来的交易成本。笔者认为，薪酬标准的制定应引入市场调节机制。

二、我国公务员薪酬制度的公平性分析

（一）外部公平性分析。一是与不同行业比较公务员的薪酬偏低。国外的公务员工资制定大多数都是参照该地区企业从事相似工作、具有相同资历的人员工资标准制定的，公务员与企业从事相似工作、具有相同资历人员的平均工资之比大体处在1.5∶1.2的水平，这一水平目前我国达不到。我国在经历了几次公务员加薪以后，从横向看，公务员的工资水平呈不断上升的趋势，但公务员的工资并没有出现大幅度的增长，而是一种渐进式的，与其他行业保持一种平稳增长的态势；从纵向看，公务员的工资排名和以前相比几乎没有改变。二是不同地区公务员工资差距过大。在英国、美国、法国、新加坡等市场经济国家，同级公务员的工资和福利标准基本上是统一的。我国的情况却是不同地区以及同一地区不同政府部门之间工资水平差异较大。最终导致这种局面产生的一个原因就在于各地区、各部门在国家统一规定之外自行出台津贴、补贴政策，出现了分配政策混乱现象。

（二）内部公平性分析。公务员薪酬制度的内部公平性分析一般体现在职务补贴方面。2006年《公务员法》颁布施行后，不同部门、同一职务之间的工资和同一部门、不同职务公务员之间的基本工资差距不大，但在不同职务补贴这一部分差距明显拉大了。这就意味着，在同一单位不同职务的人员所获得的收入不是与各自对单位做出的贡献成正比，而是与职务高低成正比。可想而知，如果有才华、有能力的公务员，由于职龄、机遇、性格等种种原因，职务得不到提升，在这种薪酬制度下就享受不到与贡献相当的待遇。

（三）个人公平性分析。个人公平性重点要求部门中每个员工得到的薪酬与他们各自对部门的贡献相匹配。如果说公务员薪酬制度的内部公平性强调的是工作本身对薪酬决定的作用，那么，个人公平性则强调的是员工个人特征对薪酬决定的影响。在部门中，公务员都希望得到公平待遇。对于公务员本人来讲，如果薪酬制度的设计缺乏个人公平因素，那将会引起公务员队伍的稳定，进而影响部门运转。

三、我国公务员薪酬结构公平性设计

自从2006年全国公务员工资改革之后，新一轮公务员薪酬改革即将拉开帷幕。此次改革的目标旨在消除基层与省市级政府公务员之间的收入差距，同时还有富裕地区与贫困地区之间的公务员收入差距。目前，我国公务员薪酬制度的改革工作处在刚刚起步阶段，公务员薪酬改革不仅关乎政府运作效率的提高，也是整个收入分配改革中重要的一环。一个国家的经济水平发展到一定程度，收入分配和再分配问题就会变得相当敏感。由于我们在许多方面都没有经验，就必须借鉴公务员制度成熟的国家和地区的经验，结合我国实际情况设计符合现代人力资源管理的薪酬制度。

（一）建立公务员薪酬分类管理制度。从世界范围看，政府行政管理的发展趋势是朝着专业化的方向进行，特别是发达国家公务员薪酬制度改革的趋势是弱化职业化，强调专业化，也即不同种类及级别的公务员的薪酬对应不同的工资级别和档次。比如，英国把公务员分为中央政府公务员、公共服务部门公务员、地方政府公务员三类；日本把国家公务员分为管理类、服务类、技术类三大类；美国对联邦公务员分为一般行政人员、高级行政人员、行政长官、国会人员、司法人员、邮政人员、蓝领工人等九类公务员，并相应有九类公务员工资表。

我国现行的公务员薪酬制度是按照职位分类实行的职级工资制。以行政级别和行政职务作为分类基础把公务员职位分为领导职务与非领导职务两大类，这也是传统的对干部管理进行分类的方法。但是以职务与级别作为公务员薪酬的依据，而不是按照专业来划分公务员职级，在薪酬制度上就没有相应的分类、没有体现专业化特点。在收入分配上就会突显分类单一、缺乏激励性，因此，我国的公务员薪酬管理体系急需转变为现代社会的公务员管理制度。

（二）完善公务员薪酬平衡比较机制。公务员是国家的公务管理人员，其薪酬由国家财政统一支付，而财政是国家收入的再分配体系，制定科学健全的公务员薪酬制度体现了国家既对纳税人负责，又对公务员负责，将会促进整个社会的公平和正义。因此，国家必须建立一套严格的程序，通过薪酬调查与薪酬比较相结合的方式，并根据经济发展状况、历史文化传统等因素调整公务员薪酬水平，制定合理的公务员薪酬标准。世界各国对公务员薪酬的制定大多实行了将公务员薪酬与市场薪酬水平相比较的方式，它强调政府在确定公务员薪酬水平时，应该以企业中相当职位人员的薪酬水平为参照，做到大体持平或略高，这就是所谓的平衡比较原则。

（三）加强调控约束机制。我国公务员薪酬制度中工资是薪酬结构的核心部分，是按劳分配的主要体现，由中央政府统一制定它的内容和标准。津贴是公务员薪酬中对基本工资的补充。它是为了弥补各个地区之间经济发展水平的不平衡而造成的物价水平差异，以及由此导致的基本生活费用差距而设置的，其目的在于使公务员始终与当地企业相当条件工作人员的生活水平相当。目前，我国同一地区不同单位的公务员收入水平有较大的差距，导致这一差距的重要原因在于公务员从事的是社会管理方面的工作成果很难量化，他们的工作绩效在其工作领域或部门里大多需要较长时间才能体现出来，如果只是采用绩效薪酬制度可能导致短期行为，也可能出现公务员分配领域的不公平现象。因此，严格规范公务员工资收入分配秩序，使地区之间公务员收入差距和行业间收入差距控制在一个合理的范围内，有助于实现公务员薪酬的公平性。

（四）完善“绩效工资”制度。企业经营一直提倡讲求效率，工作效率提高的直接后果便是经济效益的提高，因此提出工作人员的工资应该与其工作绩效挂钩的理论。在现代市场经济条件下，各行各业都在讲求绩效，政府也应引入“绩效”薪酬管理方法。而我国目前的状况是，部分企业工作人员工资采取计时制或计件制，有些管理阶层的工资采取与业绩直接挂钩的形式，而公务员到目前为止还没有采用这种绩效薪酬管理办法，在公务员薪酬制度中引入绩效工资，将公务员的工作表现与其工资紧密结合，也即工作成效越显著，工资收入就越多，这样就越能充分发挥工资的激励作用，调动人的积极性、主动性和创造性。可见，公务员工作的量化需要把政府公共管理部门的各项工作分解成可以量化的任务，通过评估或者考核公务员，来科学评定公务员的工作绩效。我国公务员薪酬制度引入激励机制势在必行，但是绩效工资因其操作的复杂性在短期内亦不可能尽数实现，只能在一些部门中首先试行。

总之，公务员作为行使国家权利的重要群体，在收入分配制度改革中具有举足轻重的地位，备受多方关注。在现实中，人们虽然不得不承认公务员的收入并不低于社会平均水平，但是也不得不正视中国的公务员明面上的工资确实过低的问题。但是，解决的办法绝不是直接给公务员加薪，要使公务员收入分配科学合理，必须从根本上改革现行薪酬制度，对国家机关的各项收入分配应做出明确而具体的规定，建立与市场经济相适应的薪酬管理体制，合理、透明的公务员薪酬结构模式以及公平的评价监督机制，对个人、国家和社会都有好处。制定合理、科学的公务员薪酬管理制度，确定不同部门相同职级公务员收入的差异，并使之合法化、公平化，是符合客观经济规律的。