当前我国农村土地产权制度改革的路径分析*

张海云

(菏泽学院社会科学系，山东菏泽 274015）

当前我国农村土地产权制度改革的路径分析*

张海云

(菏泽学院社会科学系，山东菏泽 274015）

我国农村土地产权制度在新时期日益显示其缺陷，主要表现在农村集体土地所有权的权属不明确、权能不全，农户土地承包经营权不完整。这种制度上的缺陷导致了农业经营的细碎化、土地流转困难和在征地过程中地方政府对农民权益的侵犯，从而影响了农村经济的发展和和谐社会的建立。对其进行改革，已势在必行。当前农村集体土地产权改革可以从改革的方向、基本出发点、重点、制度基础和初步实施等方面勾勒出其大致路径。

农村;土地产权;改革;路径

我国改革开放是由农村土地产权制度改革发端。三十多年来，这一制度保持稳定不变。时至今日，它已成为我国城乡经济发展不平衡和“三农问题”的核心问题。积极探索我国农村土地产权制度改革的方向与路径已成为当前农村经济发展至关重要的环节。

一、农村土地产权制度的含义

土地产权制度是指构成土地产权结构和产权关系的制度安排。它是关于土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和，它通过发挥其激励和约束功能、资源配置功能及收入分配功能，影响主体行为和市场经济运行。农村土地产权制度是指以农村土地所有权为基础、以农村土地使用权为重要内容的关于土地财产权利的总和，它包括农村土地的所有权、占有权、使用权、收益权、处置权。农村土地产权制度问题是农村土地问题的核心。对我国农村土地产权制度进行改革，有利于降低产权交易成本，实现土地资源的优化配置，促进规模经营的形成;有利于形成保护耕地的内在激励和约束机制，维护国家粮食安全;有利于保障农民和农民集体的权利，限制地方政府的公权对农民的土地私权的侵犯，进而促进社会公平正义与和谐社会的建立。

二、现行农村集体土地产权制度的缺陷

十一届三中全会以来，我国农村实行了统分结合的家庭承包制，集体拥有土地所有权，农民家庭拥有土地承包经营权即使用权。这种土地产权制度曾极大地解放了农村生产力，促进了社会的发展。然而，随着市场经济的发展，其弊端日益显露。具体讲，现行农村集体土地产权制度主要有以下缺陷:

(一)集体土地所有权的权属不明确，土地产权主体虚置。

《宪法》规定农村土地归农民集体所有，但并没有明确界定农民集体的内涵。现行的三级所有即农村农民集体所有、乡(镇)农民集体所有和村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有，但究竟是属于乡(镇)农民集体所有，还是村、村内两个以上集体经济组织所有界定不清楚。农村集体为农村土地所有权的执行者和土地的发包方，但除了发包土地外，“集体所有”则无其它实际内容。

(二)集体土地所有权权能残缺不全。

与国家土地所有权相比，集体土地所有权在法律上只受到相对保护。国家对农村集体土地用途、流转、处置进行严格管制，农民集体对土地的占有、使用、收益和处分的权力极其有限。如集体无权买卖土地，集体土地只有经国家征用后才能出让、转让，法律不允许集体间相互买卖土地。以至于有专家认为，中国农村土地集体所有权是一种由国家控制，但是由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排，［1］是一种准国有制。

(三)农户土地承包经营权不完整。

农户只拥有有条件的使用权和收益权。目前农民的土地承包经营权仅仅是一种在土地上耕作的权利，是一种生产决定权。农民土地承包经营权流转受到集体经济组织的限制:中央政策及有关法律、法规规定，转让、出租、转包、互换和入股等方式的农地流转须经发包方同意，甚至还附加各种条件。在目前条件下，农民不能将承包地作为资产抵押获得贷款来发展农业生产，更不能运作承包地获取财产性收益和经营性收入。另外，农民的承包经营权也不稳定，农民的承包地经常随人口的变化而调整，承包期限也经常改变，不利于农民对土地形成长期稳定的预期。

三、农村土地产权制度的缺陷带来的主要弊端

(一)农村土地经营权分散，农地均分导致的土地细碎化现象严重，阻碍农业的规模经营。

2009年，全国农村居民户均耕地面积还不到10亩，且分布于若干个相距甚远的零星地块中。结果是，现代农业要求的规模效益与家庭分散承包生产经营的矛盾日益突出，阻碍了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，制约农业的进一步发展，使土地所承担的生存(社会保障)功能，已经日益重于生产功能;同时，分散细小化的土地经营使得农业资本投入边际效率递减，农业劳动资源丰富的优势，正在变成活劳动投入比例过高的劣势，导致农产品的成本上升，降低了农产品的国际竞争力。

(二)农村土地产权不清晰，所有权、承包权和经营权界定模糊，土地流转困难。

农村土地流转是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，土地承包户依法对承包土地的使用权通过转让、租赁、入股等形式进行处置，获得收益的行为。［2］农村改革以来，国家一直实行允许农村土地使用权合理流转的政策，但由于缺乏完备的法律规范和操作程序，土地流转大多是以农户自发形式进行，存在速度慢、规模小、秩序乱等难题，不利于优化农村土地资源配置，阻碍农业产业化、集约化、规模化经营。

(三)农村集体土地产权残缺成为各级政府以国家利益为名侵犯农民利益的制度条件。

国家所有权和政府行政权力对集体和农民土地权益的侵犯，这主要表现在国家对集体所有土地的征用制度上。目前征地中存在的问题主要有:1.没有出台区分公益性和经营性用地的政策措施，使大量工商业经营性用地也以公共利益需要的名义征用，扩大了土地征用的范围，造成了土地资源的浪费和过度开发。2.征地只按照土地的原有用途给予补偿，标准太低，使土地原所有权主体和使用权主体不能够享受到土地增值的级差收益，反而丧失了赖以生存的土地资源。3.征地补偿方案的确定没有被征地农村集体经济组织和农民的参与，而只是事后通过张榜公布听取意见，使他们的合法权益很难得到充分表达。［3］总之，这种残缺的集体土地所有权，排斥了村民集体在城市化和工业化进程中对农地转用的自主支配权和在征地过程中的议价权，进而排除了农民分享工业化和城市化净福利的权利，造成数以千万计的农民在失去土地的同时，没有获得相应的非农就业岗位和社会保障，更没有转化为城市居民。

四、中国农村集体土地产权改革的路径分析

(一)农村土地产权制度改革的方向:坚持农村土地集体所有制，强化农民土地财产权。

农村集体土地产权改革不是简单地推行国有化或私有化，而是要尊重国家政体和政治现实，坚持和完善农村土地集体所有制。党的十七大报告提出:“坚持农村基本经营制度，探索集体经济有效实现形式。”应该在坚持农村土地集体所有的前提下，通过明晰土地承包经营权或强化土地使用权并施以配套改革，完善土地产权。1.从中国农民的土地所有权，91%是归村民小组所有的事实出发，法律应该把农村集体内涵明确为村内两个以上农村集体经济组织即村民小组集体所有，并赋予村民小组集体这一级组织以独立的法律地位。因为组集体范围较小，相对固定，边界容易明确，农户数不多，容易集中议事。农村土地归组集体所有，农民可以以合作团体而不是个体的方式参与市场博弈，以共有土地作为资本和国家谈判，将很大程度上降低受侵害的风险。2.进一步完善农村土地所有权的各项权能。农民集体对本集体的土地拥有绝对的占有权，任何单位和个人未经农民集体同意，不得随意占有和使用农民集体的土地。农民集体所有者有获得收益的权利。农村土地要实行有偿使用制度，村民使用宅基地、村办企业使用土地要交纳使用费，耕地、果园、水面、山林等各种承包地也应当收取土地承包费。要完善农村集体对土地的处分权能。农民集体可以自主决定集体土地的转让、出租、承包、入股等，但不能改变土地的用处，也必须符合国家的规划。3.把农民土地使用权用益物权化，即使使用权成为一种基本不受所有权限制的、可以进行多种交易和处置的财产权。这样农民拥有的就不仅仅是对土地的生产决定权，而且可以把自己的承包经营权遗传给后代，并可以将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式在不同的农户或经济组织之间进行流转。不少地方实行的农村土地产权制度股份制改革，可以使农村土地货币化和资本化，既有利于农业的规模经营，又有利于保障农民的土地权益。土地使用权用益物权化的关键举措，应是让农民土地使用权永久化。作为集体经济组织的发包方不能任意收回农民的土地承包经营权，乡村组织更无权要求农民交出承包土地经营权。4.在农村土地产权改革和完善的基础上，加速土地流转，促进农业适度规模经营。在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下，农业规模化经营可以通过土地兼并、租赁、股份化等多种流转方式实现。

(二)农村土地产权制度改革的基本出发点:平等保护集体土地产权。

国家土地所有权和集体土地所有权是两种具有独立性的民事权利，不是派生和隶属的关系，只是主体不同，其对财产的权利应该是相等的。这就要求农村集体可以跟城市政府一样，对其经营性建设用地拥有同等的权利。中共十七届三中全会提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这样，土地增值的收益从法律上将归农村集体所有，农村集体将仍然保有土地的最终所有权。而作为工业开发的农村建设用地的土地使用成本和利用效率将显著提高，有利于我国的工业企业摆脱低价竞争模式，转变经营模式，也会约束地方政府和企业节约用地。

(三)农村土地产权制度改革的重点:完善农村土地征用制度。

首先，缩小征地范围，把征地限于公共利益的需要。对公共利益用列举法界定。建议将以下领域确定为公共利益的范围:国防建设用地;国家和省级基本建设如机场、铁路、高速公路、防洪工程、环保工程、重点国有企业等用地;县级以上人民政府办公用地;城市的公用事业用地(包括自来水、公用管网、污水处理、公立学校、文化场馆等)。［4］其次，对于非征不可的用来满足公共利益的土地进行及时足额补偿，同时建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2年至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。同时，解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。再次，按照同地同数同价原则制定农地改为非农建设用地进入市场的规则。在符合国家土地规划的前提下，农业土地经国家批准的改为经营性建设用地，可以保持土地的集体所有权不变，允许其使用权进入市场，价格由农民集体与用地者协商。

(四)修定与土地有关的法律，建立保护农民土地产权的制度基础。

农村土地产权制度改革深刻调整了国家、集体和农民三者之间的利益结构，对经济社会发展具有根基性的影响，特别需要制度化、法律化和配套推行。要制定统一的土地法律，改变中国土地城乡二元分割的权利体系。要赋予和保证两种所有制的土地享有平等参与工业化和城市化的机会和权利，做到同地同权同价。修改《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法律，保护农民土地财产权，维护交易的公正性。制定与保护农民土地产权相配套的法律和政策。如加快城乡基本公共服务均等化，加强社会保障制度建设，完善与土地的用益物权和担保物权相关的金融制度建设等等。

(五)加快农村集体土地确权登记发证工作，初步建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的土地产权制度。

加快农村土地调查工作。搞清土地类型、权属、位置和面积，为土地确权、登记、颁证打下基础。明确集体土地所有权和使用权。大力推进以村民小组为基本单元的集体土地所有权确权工作，同时推进农村宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权工作。积极推进农村土地统一登记。对已经确定农村集体土地所有权和合法取得的各类农村集体土地使用权，由县(市、区)人民政府统一进行登记，明确规定土地权属一经登记就具有法律效益。在登记的基础上给土地权利人(所有权和使用权)颁发土地证书。总之，加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。

［1］宋辉，姜会明.中国农村土地制度的缺陷与创新［J］.当代经济研究，2009，(3):53.

［2］李瑞记.当前我国农村土地经营权流转问题研究［J］.特区经济，2010，(2):171.

［3］国家统计局河南调查总队综合处课题组.深化土地制度改革，让农民分享经济发展成果［J］.调研世界，2010，(7):5.

［4］蔡继明.中国土地制度改革论要［J］.东南学术，2007，(3):17.

The Analysis on the Reform Paths of Current Rural Land Property Right System

ZHANG Hai－yun

(Dept.of Social Sciences，Heze University，Heze Shandon 274015，China)

Our rural land property right system is increasingly revealing some defects such as ambiguities of allocation of landownership，incompletion of powers and functions of land property right，and incompletion of operation right of contracted land.These defects have led to the broken bits in agricultural management，difficulties of land transfer，and local government’s violation of farmers rights ＆ interests in the course of land acquisition.Therefore，rural economic growth and establishment of harmonious society have been affected.It is imperative to reform the system.The routes of reform can be sketched from the aspects of directions of reform，basic starting point，key points，system base，and preliminary implementation.

countryside;land property right;reform;routes

F 301.1

A

1673－2103(2011)06－0104－04

2011－08－26

张海云(1971－)，女，山东聊城人，菏泽学院社会科学系讲师，哲学硕士。研究方向:马克思主义理论。

(责任编辑:李瑞记)