我国乡镇政府行政管理体制创新探析

柳唐镜,张 棵,彭德旗,吴素萍

1.海南省乐东黎族自治县黄流镇人民政府,海南 乐东 572536;

2.三亚市农业局,海南 三亚 572000;

3.海南省农业厅农村经济管理处,海南 海口 570224;

4.贺州市信都红籽瓜研究发展中心,广西 贺州 542813

我国乡镇政府行政管理体制创新探析

柳唐镜1,张 棵2,彭德旗3,吴素萍4

1.海南省乐东黎族自治县黄流镇人民政府,海南 乐东 572536;

2.三亚市农业局,海南 三亚 572000;

3.海南省农业厅农村经济管理处,海南 海口 570224;

4.贺州市信都红籽瓜研究发展中心,广西 贺州 542813

乡镇政府行政管理体制创新已成为促进乡镇发展的重要因素之一。为适应我国社会主义市场经济的发展,需要不断深化乡镇政府行政管理体制改革,加快乡镇政府行政管理创新步伐。通过借鉴国外乡镇政府行政管理体制实践经验,树立“以人为本”的创新理念,深入推进乡镇机构改革,细化乡镇政府行政管理职责,构建服务型政府,从而实现我国乡镇健康与快速发展。

乡镇政府;行政管理体制;创新途径

在庆祝中国共产党成立90周年的大会上,胡锦涛总书记告诫广大党员:“我们必须按照建设马克思主义学习型政党的要求,抓紧学习人类社会创造的一切科学的新思想新知识。……牢固树立辩证唯物主义和历史唯物主义世界观和方法论,真正做到学以立德、学以增智、学以创业。”[1]鉴于此,为了进一步落实科学发展观,切实解决好制约我国现代化建设的“三农”问题,推进建设社会主义新农村的伟大工程,必须找出我国现行乡镇行政管理体制存在的问题,借鉴发达资本主义国家乡镇行政管理体制建设的经验,大胆探索我国乡镇行政管理体制创新的具体途径。

一、我国乡镇政府行政管理体制之问题

依据我国宪法和相关法律规定,乡镇行政管理体制包括以下几种含义:一是乡镇行政管理权利与职能配置是行政管理的核心;二是组织结构是乡镇行政管理体制的形式;三是运行机制是乡镇行政管理的灵魂;四是乡镇行政体制、立法体制以及司法体制共同组成国家体制,也是乡镇行政管理的重要组成内容;五是乡镇政府规范、机关行政之间存在一定的关系,并对乡镇行政体制有一定的影响。

在党的十一届三中全会之后确立的乡镇政府行政管理体制,曾经为我国的改革开放事业做出过巨大贡献。然而,随着改革开放继续向全方位、多层次、宽领域推进,在“十一五”期间,我国乡镇政府行政管理体制不断暴露出诸多问题,在很多方面阻碍了党的方针政策正确而及时贯彻执行,制约了当地社会经济的发展。其中,较为严重的问题主要有以下四种。

(一)机构臃肿

近年来,乡镇政府因为尚未建立有效的干部进出制度,以致干部仍然和过去一样,能上不能下,能官不能民。这种状况使得乡镇政府干部数量总是处于“膨胀 —精简 —膨胀”的怪圈之中,乡镇政府机构的臃肿,造成了相互推诿的工作作风。究其原因有二,首先,我国乡镇政府要管辖广阔的乡村区域,但掌握资源的却是县级政府,这种状况使乡镇行政机构难以有效地建立起责、权、利的统一管理,从而导致了一些乡镇干部混日子。其次,乡镇政府行政“部门立法”存在一定的不利因素,使得诸多的乡镇政府制定政策时都带有较强的利益性。

(二)行政审批制度滞后

我国乡镇政府行政审批制度相对于当今经济社会的发展状况来说,其滞后的主要表现有五种。一是我国乡镇政府行政审批事项多、范围广、流程较复杂以及经历时间较长;二是乡镇政府行政审批时缺乏一定审批条件与内容;三是乡镇行政部门重审批、轻监管制度,缺乏有效的监督与约束机制;四是乡镇行政审批部门与审批人员的自由裁量程度较大,且在审批项目的时候考虑不全,往往运用行政干预来代替市场调节,影响市场经济的有效发展;五是乡镇行政难以从繁琐的审批制度之中脱离出来,难以集中地抓住政府工作的重要事情,难以将政府行政职能转移到宏观调控、社会管理方面上,无法摆脱“精简—膨胀 —再精简 —再膨胀”的怪圈,从而降低了乡镇政府的管理效率。

(三)乡镇债务负担沉重

我国乡镇政府的债务负担较重,据我国审计署2010年的数据显示,我国乡镇的财政负债总额达2200亿元,全国5万个乡镇平均负债400万元,负债上千万元的乡镇并不罕见[2]。乡镇政府行政管理债务来源主要有以下几个方面:一是向银行或者其他金融机构的贷款;二是向个人企业或者个体工商户的贷款等。另外,乡镇政府偿还债务的主要方式是通过向农民收取一定的费用来偿还,但我国乡镇进行收费改革以后,斩断了乡镇预期还款的途径,更加使得乡镇政府偿还债务成为了问题。

(四)政府职能转变滞后

完善行政管理体制和提高政府效能,是推进经济社会全面协调可持续发展的必然要求,是实现社会和谐稳定的重要保障,是建立公众满意政府的迫切需要。我国乡镇政府职能转变在有些方面还存在滞后现象,其具体原因体现在以下几个方面:一是乡镇政府管理与治理职能出现问题,使部分乡镇政府干部思想受到不同程度的影响,难以实现乡镇政府行政管理中政府职能与生产力之间的关系;二是乡镇政府过于强调政府转型的功能,不能充分地考虑到乡镇经济的发展;三是某些乡镇政府行政管理上职责不明,而忽视了民主化进程以及法律监督体系的建设;四是过多的乡镇政府在行政管理方面注重执行与眼前的实际利益密切相关的职能,以致在诸多方面存在与民争利的现象。一句话,乡镇政府没有随着经济社会的发展转变其应履行之职能。

二、美国英国日本乡镇政府行政管理体制之启示

江泽民同志曾告诫广大党员干部:“我们也必须积极学习和借鉴世界各国人民创造的一切优秀文明成果,包括吸收和借鉴西方发达国家创造的符合社会化大生产规律的经营和管理方法。”[3]308为了探索我国乡镇政府行政管理体制的创新途径,我们不妨了解美英日这几个发达的资本主义国家乡镇政府的行政管理体制。

(一)美国、英国和日本乡镇政府的行政管理体制

美国政府体系主要是由联邦、州、地方三个级别组成的,且美国政府尚未建立标准化的组织形式,其宪法与规章制度主要依靠本地实际情况来制定[4]41-43。具体来说,美国地方政府行政管理体制具有以下方面的优点:一是美国乡镇政府通过多种化、个性化的方式来积极满足公民的需要,为此建立多样化的组织形式,从而有针对性地解决政府的一些特殊问题,让政府工作人员可以充分地了解公民所具有不同类型的偏好特征,满足公民的需要与要求。二是美国乡镇行政管理方面十分注重政府之间的合作,其合作的主要驱动力则是经济方面的原因,只有他们面临共同的问题与任务的时候,则会采用政府合作的模式,其包括不同美国地方政府之间横向合作关系,也包括纵向地方政府与州、地方政府与联邦政府之间的合作关系。三是美国乡镇政府对公共物品进行市场化、社会化以及民营化的经营方式,从而满足公民的需要,并利用多种调查方法来了解公民的需求,提高公共服务的利用率[5]279-285。

英国乡镇政府行政管理体制主要采用单一制的模式,其乡镇行政管理体制优势体现以下方面:一是英国乡镇行政管理体制采用分权的模式,使得乡镇政府具有较高的自主权利,改变了中央与地方之间的关系。二是英国乡镇政府行政管理方面主要依据当地经济状况,充分地调动乡镇政府行政活力。如英国乡镇行政预算方面取得效果较为明显,随着乡镇政府权利加大,区域财政开支也不断地增加,作为中央政府移交职权的补偿,国家将一部分税收转让给地方政府,并且以平均每年增长率超过6%的增速直接向地方提供财政援助[6]。三是英国乡镇政府自主管理,降低中央政府管理压力,扩大乡镇政府民主管理权利,促进各区域协调有效的发展[7]5-14。

日本地方行政管理体系具有以下方面的优点:一是日本乡镇行政机关注重法制化的管理模式,依法行政已成为日本地方行政管理重要方式,依据法制化管理来实现日本行政机关的行政功能。二是日本乡镇政府行政管理注重社会服务功能实现,服务职能范围扩大。三是日本乡镇政府注重良好的行政运行环境,强化市民的法律、交通、文化、德育以及健康方面意识的提升。

(二)美国、英国和日本乡镇政府行政管理体制的启示

通过以上的介绍,国外政府行政管理体制具有自己独特的优势,这些对我国乡镇政府行政管理体制创新有着一定指导与借鉴作用。

第一,美国乡镇政府之间存在一定相互独立、自治管理模式,实现各个乡镇政府独立自治[5]279-285;英国地方政府采用自主权管理模式[7]5-14;日本实现中央政府与地方乡镇政府之间的分权自治模式。为此,借鉴国外乡镇行政管理体制,我国乡镇政府管理体制应采取分权与集权管理体制,一是让我国乡镇政府了解自己所具有的行政管理权利,并让每一级乡镇政府将所有的公共事务面向公民,让公民能够了解到乡镇政府能够给自己带来哪些利益或者提供些什么;二是注重加强对乡镇政府行政管理的基层民主建设,培育公民参与到乡镇政府行政管理的意识,鼓励乡镇政府行政管理从政治控制型管理向全民参与型管理方式不断转变。

第二,日本乡镇政府注重依法行政治理方式。我国作为一个法制国家,中央与地方乡镇政府之间难以做到完全的法律化与制度化治理模式,其具有很强的随机与盲目性。为此,我国政府需要以科学治理态度,制定出完备的法律体系,明确乡镇行政管理规范,实现中央政府、地方政府权责有效的划分。

第三,美国与日本乡镇政府都较为注重公共物品与公共服务的市场化、社会化以及民营化措施,并强化乡镇政府服务功能。为此,我国乡镇政府需要在组织上加以变革,实现乡镇政府满足公民多样化、个性化的需要,并本着与时俱进的原则,更好地了解乡镇公民所具有不同类型的需求内容与特征,从而满足他们的需求,实现乡镇政府行政管理的社会化服务功能,维护政府经济的稳定。

三、我国乡镇政府行政管理体制创新途径

美国、英国和日本这几个发达的资本主义国家,尽管它们的社会制度与我国迥异,但是,其乡镇政府管理体制颇有值得借鉴之处,结合我国具体国情,我国乡镇政府管理体制创新应从以下几个方面进行尝试。

(一)树立“以人为本”观念

“以人为本”是乡镇政府行政管理的核心理念之一。科学发展观的重要思想则是强调了“以人为本”,其主要是以人民群众的利益为基础,强调基本观念创新,实现乡镇政府行政管理的角色与位置,从社会的治理者转变成社会服务的提供者,从而转变现代服务政府的功能,实现“以人为本”重要思想与乡镇政府服务型理念相契合,促进乡镇政府行政管理工作基本观念创新[8]10-13。

(二)推进乡镇政府机构创新

我国乡镇政府行政管理体制改革效果如何,与乡镇机构创新息息相关。乡镇政府需要依据职权与责权统一的原则,理顺县乡之间的关系,明确县级政府与乡镇政府之间的关系和各自所承担的具体责任,转变乡镇政府行政管理职能,促使其管理更加有效与到位。同时,乡镇和区市县部门之间应加快建立起工作协调联动机制,共同抓好工作落实。其次,抓住乡镇政府机构改革的重点,一是精简乡镇政府工作人员职能权数,打破部门之间的界限,综合使用乡镇政府工作人员,实现机构和编制法定化;二是理顺乡镇政府与社会之间的关系,促进乡镇政府从“全能政府”走向“小政府、大社会”的状态[9]23-24。

(三)坚持依法审批,扎实推进行政审批制度创新

积极主动完善乡镇政府行政审批制度,保证其与社会主义市场经济相适应,并利用行政管理体制改革创新,确保随着改革开放的深入,乡镇政府行政管理结构更加合理、程序更加严谨。对于那些与《行政许可法》相违背的条款和制度全部废除;对于那些妨碍市场开放与有效竞争机制的审批制度,则坚决取消;对可用市场机制代替的行政审批,尤其是有关经营性土地使用权出让拍卖、建设工程项目招投标、政府采购和国有企业产权交易等事项,必须规范市场运作,凡是应由企业、市场、社会中介组织办的事,政府部门要坚决放手。

(四)创新乡镇政府行政管理职责,建设服务型政府

由运用行政手段为主转为运用经济手段为主,经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合,由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。不断地转变乡镇政府的服务职能,将乡镇政府管理不好的内容不断地下放,或者将其转移到行业协会、中介组织中去。当代中国政府的宗旨是全心全意为人民服务,构建公共服务型政府,以使乡镇政府全心全意为人民服务的宗旨能真正落到实处[10]1-6。强化社会管理和公共服务职能,树立以人为本的理念,培育公务员服务意识,深化行政审批制度改革,优化机构设置,更注意履行社会管理和公共服务职能。创建服务型政府,在服务中实施管理,在管理中体现服务。

党的十七大报告指出:“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。”[11]根据党的十七大报告的精神,深化行政改革目标,建设服务型政府、责任政府、效能政府和法治政府[12]503。行政改革是各国普遍关注的问题和行政学研究的重大课题。目前,我国乡镇政府行政管理体制创新已成为乡镇行政管理体制改革一个重点问题,也是学术界相关研究的重点与难点,不但关系到乡镇社会的和谐发展,还关系到我国三农问题的有效解决。为此,借鉴国外乡镇政府行政管理体制经验,深入剖析我国乡镇政府行政管理体制存在的主要问题,有利于我国大胆而谨慎地探索乡镇政府行政管理体制改革的新途径,促进我国乡镇行政管理科学化和现代化有重要意义。

[1]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[N].人民日报,2011-07-02(2).

[2]郭晓鸣.西部农村税费改革政策评估[Z].国家社会科学基金项目评估,2005.

[3]江泽民.江泽民文选(第二卷)[C].北京:人民出版社,2006.

[4]施富兰.美国地方政府的管理方式及其借鉴意义[J].新疆社科论坛,2005(4).

[5]赵书山.美国地方政府行政体制改革及其启示[J].学术界,2007(5).

[6]薄贵利.集权分权与国家兴衰[M].北京:经济科学出版社,2001.

[7]杰瑞·斯托克,董迪.英国地方政府治理的新发展[J].中共浙江省委党校学报,2007(1).

[8]吴玉宗.服务型政府:缘起和前景[J].社会科学研究,2004(3).

[9]张绪刚,朱晓红.试论服务型政府的理念及其社会管理与公共服务职能[J].求实,2004(11).

[10]潘秀珍,褚添有.公共服务型政府:源起、特征及意义[J].贺州学院学报,2007(2).

[11]胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N].光明日报,2007-10-25(2).

[12]夏书章,王乐夫,陈瑞莲.行政管理学(第四版)[M].广州:中山大学出版社,2008.

Study on Innovation of Administrative Management System of Township Governments in China

LIU Tang-jing1,ZHANG Ke2,PENG De-qi3,WU Su-ping4
1.Huangliu Town People’s Governments of Ledong Li-Ethnic Autonomous Counties,Ledong Hainan 572536;
2.Sanya Municipal Bureau of Agriculture,Sanya Hainan 572000;
3.Department of Agriculture of Hainan Province,Haikou Hainan 570224;
4.Research and Development Center for Xindu Red-seed Edible Seed Watermelon in Hezhou,Hezhou Guangxi 542813

The innovation of township government administrative system has become an important factor in rural development promotion,in order to adapt the development of the socialist market economyof our country,the township government administrative system need be reformed constantly and deeply,speed up the innovation new step of township government administration system,with reference of the foreign innovation experience of township government administrative system,establish a ”people-oriented”innovation idea of town government administrative system.To boost the innovation of township institutions deeply,refining the responsibility of township government administrative system,build service-oriented government,in order to achieve healthy and fast development of towns.

Township governments;Administrative management system;Innovation way

D035.5

A

1673-8861(2011)03-0115-04

2011-07-11

柳唐镜(1979-),男,广西贺州人,助理研究员,在海南省乐东黎族自治县黄流镇任职。主要研究方向:瓜类逆境生理、遗传育种、生物技术和分子生物学。

海南省哲学社会科学规划课题(HNSK2010305122010)。